השבוע פרסמו "עיר עמים" ו"עמותת במקום: מתכננים למען זכויות בתכנון" דו"ח משותף תחת הכותרת הכל מתוכנן: על מדיניות של הכשלת תכנון בשכונות הפלסטיניות בירושלים (PDF). הפורום לחשיבה איזורית פגש את אדריכלית אפרת כהן-בר, שכתבה את הדו"ח יחד עם אביב טטרסקי, ושוחח איתה על הממצאים.
הדו"ח שפרסמתם עוסק בתכנון לצרכי בנייה בירושלים המזרחית, וליתר דיוק בשכונות הערביות בירושלים. מדוע חשבתם שיש צורך בדו"ח הזה?
השיח על תכנון ובנייה בירושלים לוקה מאוד בחסר. מצד אחד אנחנו שומעים טענות על כך שהפלסטינים בונים ללא היתרים, טענה שהיא בבסיסה נכונה. מצד שני העירייה מפרסמת בקול תרועה רמה פרוייקטים תכנוניים שהיא מקדמת. מנגד, אנחנו שנמצאים בשטח מרגישים כשל תכנוני מתמשך. רצינו לבחון לעומק את המתרחש בתחום התכנון, עד כמה העיריה אכן מקדמת תוכניות מתאר, עד כמה היא מאפשרת יוזמות מלמטה של תושבים בשכונות הפלסטיניות, והאם באמת יכולים הפלסטינים בירושלים לקבל היתרי בניה ולבנות באופן חוקי.
אז בעצם הטענה הבסיסית היא שהבנייה הלא חוקית נובעת מהיעדר תוכניות מאושרות על ידי העירייה?
לעתים רחוקות יש איזורים שכלל אינם מתוכננים. הבעייה האמיתית נובעת מכך שיש הרבה מאוד תכניות גרועות, ויש התמשכות בלתי נסבלת של תהליכי תכנון. בנוסף, רוב תכניות המתאר שכבר בתוקף מאפשרות מעט מאוד בניה, ולא מתחשבות בצרכים האמיתיים של התושבים ובהסדרי הבעלויות על הקרקע בירושלים המזרחית.
תסבירי בבקשה את העניין של בעלויות קרקע ואיך הוא משפיע
שאלת הבעלות על הקרקע עומדת במוקד ההבדל בין אפשרויות התכנון של שכונות ערביות ושכונות יהודיות. בשכונות יהודיות המהלך שעושה המדינה הוא פשוט: היא מפקיעה שטחי קרקע גדולים (למשל לצורך הקמת שכונת גילה, פסגת זאב, הר חומה וכולי) כך שלכל השטח יש בעלים אחד, המדינה, שמתכננת אותו לפי הבנתה. תוך כדי כך היא יכולה להקצות את שטחי הציבור הנחוצים עבור בתי ספר, גני ילדים, גנים ציבוריים, כבישים וכיוצא בכך.
בשכונות הערביות, לעומת זאת, הבעלות היא פרטית, ולמשפחות שונות יש חלקות בגדלים משתנים באיזורים שונים של השכונה או הכפר. כיוון שכך, התהליך התכנוני הוא סבוך יותר, משום שעליו להתחשב באפשרויות של כל משפחה לפתח את הקרקע שבבעלותה ולהעניק זכויות בניה לכל משפחה. במלים אחרות, זהו תכנון הדורש התייחסות מקרוב לצרכים של הקהילה, דבר שלא קיים בתכניות שהוכנו על ידי העירייה עד לאחרונה.
הבדל נוסף שצריך לקחת בחשבון הוא שהשכונות היהודיות תוכננו על שטחים ריקים, דבר שמאפשר גמישות רבה. בשכונות הערביות, לעומת זאת, מדובר על הוספת יחידות דיור ושטחים ציבוריים באיזור שכבר בנוי ברובו, עם תשתיות קיימות, אם כי מיושנות.
כלומר, הבעייה העיקרית בתכנון בשכונות הפלסטיניות היא מקצועית, משום שהוא דורש יותר משאבים ויותר תשומת לב?
אכן כן. יש צורך ביותר תשומת לב. אבל העדר תשומת הלב לא נובע מסיבות מקצועיות אלא מסיבות פוליטיות. כי השאלה המרכזית כאן היא עד כמה יש רצון אמיתי מטעם מוסדות המדינה לתכנן את השכונות הללו ולאפשר את התפתחותן. למעשה, מוסדות התכנון בירושלים – הוועדה המקומית (שהיא למעשה מועצת העיר) והוועדה המחוזית (שהיא הערכאה הגבוהה יותר אשר בידה הסמכות לאשר תוכניות), הם שחקנים פוליטים. ככאלה, הם מקדמים את מדיניותן של הממשלה והעיריה לחזק את האוכלוסיה היהודית בירושלים ולשמר אותה כרוב, תוך צמצום אפשרויות הפיתוח של השכונות הפלסטיניות.
וזה מה שמצאתם במחקר הנוכחי?
זו מציאות שכל מי שעוקב אחרי תחום התכנון והבנייה בעיר מודע אליה. בזמן האחרון אנחנו רואים שיש יותר ויותר עיסוק של העיריה בתכנון בשכונות הללו, אבל הבעייה נותרת בעינה. במחקר הנוכחי בחנו מקרוב שלוש תכניות בשלוש שכונות, כדי להבין מדוע למרות האינטנסיביות של התכנון והנסיונות הכנים מצד התושבים לבנות בהיתר, כל התכניות בעיר המזרחית מסדר גודל בינוני וגדול לא מקבלות אישור מהעיריה. למרבה האבסורד זה נכון גם לגבי תכניות אב שהעירייה יוזמת (הקובעות מדיניות תכנונית לגבי שטח מסוים) וגם לתכניות מתאר מפורטות (שהן תכניות סטטוריות שעל פיהן ניתן להגיש בקשות להיתרים) שנעשות ביוזמת התושבים.
מה גיליתם לגבי התכניות שבדקתם?
תכנית אחת שבדקנו היתה תכנית האב בבית צפאפא שהעירייה יזמה ומימנה. תמצית הממצאים: ראשית, למרות שהצוות עובד על התכנית מאז 2011, העירייה נמנעת (לפחות לעת עתה) לאמץ אותה. זאת בניגוד לרעיון שבבסיס תכנית אב: לגבש תכנית תוך כשנה וחצי, כדי שניתן יהיה להפיק על פיה תכניות מתאר סטטוטוריות. שנית, לאורך תהליך העבודה על התכנית היתה התערבות ישירה של ראש העיר שדרש להפחית את יחידות הדיור המתוכננות, לא אפשר למתכננים להציע חלופות למסלול של כביש בגין באופן שיפחית את הפגיעה בכפר, ובעצם פגע גם בהליך התכנוני וגם ביחסי האמון בין המתכננים לתושבים.
תכנית אחרת שנבחנה היתה של שכונת ח'לת אל-עין בא-טור. זו תכנית שיזמו תושבים בשכונה וראשיתה בשנת 2005. במשך למעלה מעשור ניהלו התושבים, בסיוע המנהל הקהילתי, משא ומתן עם העיריה באשר לקו הכחול (הקו התוחם את התכנית), אך תוך כדי כך רשות הטבע והגנים החלה לתכנן גן לאומי על חלק ניכר מהשטח במטרה למנוע את התרחבות השכונה. מדובר על שנים ארוכות של התדיינות, שבמהלכן העירייה שינתה שוב ושוב את עמדתה, התושבים ניסו לרצות אותה – תוך השקעת מאות אלפי שקלים מכיסם הפרטי על תכנון השטח – עד שבהינף קולמוס, ומסיבות פוליטיות מובהקות, עמלם ירד לטמיון.
תכנית נוספת המוצגת בדו"ח היא של שכונת קיסאן בכפר צור באהר. זו תכנית שהחלה להתגבש בשנת 2003. כיוון שבמהלך השנים שחלפו מאז קידמה העירייה מספר תכניות שהיו אמורות להשפיע על תכנון השכונה (תכנית מתאר ירושלים 2000, תכנית דרום מזרח ירושלים ותכנית אב לצור-באהר והסביבה), נדרש צוות התכנון להמתין לקידום התכנית הכוללת ולהתאים עצמו אליה. כל תיאום כזה דורש מהתושבים להתכנס שוב ולשנות את ההסכמים בין המשפחות, וכן להוציא שוב סכומי כסף גדולים על תכנון מחדש ועל סקרים שונים.
סחבת וביורוקרטיה קיימים כמובן בתהליכי תכנון גם של יהודים בישראל. אלא שלגבי יהודים קיים רצון ממשלתי חזק לספק יחידות דיור בכמות הולמת. לא כך הדבר במקרה של הפלסטינים בירושלים, הנתפסים על ידי רשויות התכנון כבעייה.
אז מה אתם מציעים, בעצם?
דבר ראשון, שגורמי התכנון ירצו באמת לפתור את הבעייה. אז ניתן יהיה להתקדם הלאה וליצור אמון עם התושבים. במישור המעשי, אנחנו חושבים שיש להקפיא את הריסות הבתים במזרח ירושלים עד להכנת תכניות מתאר מפורטות שנותנות מענה לצרכים של התושבים. במקביל, על העירייה להכין באופן יעיל ומהיר תכניות לשלד הציבורי של השכונות (כבישים, בתי ספר ופארקים), ולאפשר לתושבים לתכנן את איזורי המגורים (בהם נמצאים גם גני הילדים וגינות המשחקים) עם גמישות באחוזי הבניה.
הניסיון מראה כי תושבי השכונות הללו יכולים להגיע להסדרים פנימיים הלוקחים בחשבון את הנושא הסבוך של בעלויות על הקרקע תוך התחשבות בצורך להקצות חלקות לצרכי ציבור. יש לנו גם הצעות מקצועיות שאין טעם לפרט כאן. מי שמעוניין יוכל לקרוא את הדו"ח. הקריאה תאפשר גם היכרות קרובה יותר עם מסכת היסורים היומיומית של הפלסטינים בירושלים שמנסים לבנות את בתיהם ברישיון.
אפרת כהן-בר היא אדריכלית בעמותת "במקום: מתכננים למען זכויות בתכנון"
