בעת כתיבת מאמר זה טרם ברור האם יצליחו נציגי איראן ושש המעצמות להגיע להסכם מסגרת גרעיני עד סוף החודש. חרף התקדמות משמעותית שהושגה, ככל הנראה, בסבב השיחות שהתקיים בסוף חודש פברואר בז'נבה נותרו עדיין סוגיות פתוחות רבות. דיפלומטים מערביים טוענים כי האיראנים הסכימו להפעיל 6,000 צנטריפוגות מתוך 9,400 שהם מפעילים כיום, ולהשאיר באיראן כ-500 ק"ג של אורניום מועשר לרמה נמוכה. האיראנים הציגו גם הצעה חלופית, לפיה ימשיכו להפעיל 6,500 צנטריפוגות וישמרו בידיהם 300 ק"ג בלבד של אורניום מועשר לרמה נמוכה. לאחר 10 שנים יגדל משמעותית מספר הצנטריפוגות שיפעילו.
בתום סבב השיחות בז'נבה נראה כי הסוגיה המרכזית שעדיין נותרה במחלוקת היא דרישתה של איראן להסרה מלאה ומידית של כל הסנקציות המוטלות עליה. עם פתיחת סבב השיחות האחרון במונטרה שבשוויץ בראשית החודש הצהיר שר החוץ האיראני, מוחמד-ג'ואד זריף, כי השגת הסכם תלויה בהסרת הסנקציות וכי על המערב להבין שלא ניתן להמשיך בסנקציות במקרה של הסכם.
הגרעין כתירוץ וכתעודת ביטוח: תפיסות היסוד של המשטר האיראני
היכולת להגיע להסדר מדיני בין איראן לבין המערב תלויה במידה רבה בנכונותו של המנהיג העליון, עלי ח'אמנהאי, להסכים לפשרה אסטרטגית, שתעלה בקנה אחד עם דרישות המינימום של המערב להרחיק את איראן בשנה אחת לפחות מהיכולת "לפרוץ קדימה" לעבר נשק גרעיני. אלא שח'אמנהאי לא שינה את תפיסתו הגורסת כי יכולת סף גרעינית צבאית מהווה "תעודת ביטוח" הכרחית להמשך שרידות המשטר. תוכנית הגרעין האיראנית, שהוקפאה בעקבות המהפכה האסלאמית (1979) בהוראת מכונן המהפכה, אייתוללה רוחאללה ח'ומייני, חודשה בשנות השמונים לנוכח מאמציה של עיראק לפתח נשק בלתי-קונבנציונלי. בסוף שנות השמונים השמיעו כמה ממנהיגי איראן שורה של התבטאויות מהן השתמע שבתנאים מסוימים עשויה איראן לפתח נשק גרעיני או לפחות שאינה פוסלת אפשרות זו. מדבריהם עלה כי שיקול כפול צריך להדריך את איראן לפתח נשק גרעיני: היותו נשק בעל יכולת הכרעה והיותו נשק בעל יכולת הרתעה אפקטיבית נגד אויביה של איראן. משנות התשעים נעלמו הצהרות אלה כמעט לחלוטין, ככל הנראה מתוך הבנתה של איראן שהן מזיקות לעניינה ועלולות לגרום להגברת הלחצים עליה בנושא הגרעיני.[1]
ראיית האופציה הגרעינית כתעודת ביטוח לשרידות המשטר פוגעת במידה רבה ביעילותן של הסנקציות כאמצעי לשינוי אסטרטגיית הגרעין האיראנית. הסנקציות תרמו אומנם במידה משמעותית להחלטת איראן לשוב לשולחן המו"מ, אך ספק רב אם החרפתן תוביל לויתור על האופציה הצבאית, הנתפסת על-ידי המשטר כחיונית לשרידותו. זאת ועוד, החרפת הסנקציות והעמקת המשבר הכלכלי באופן שיציב איום משמעותי על המשטר עלולות אף להגביר את הקולות באיראן בדרישה לפרוץ לנשק גרעיני במטרה להרתיע את המערב ולאלצו להסיר את הלחץ מעל איראן.
ח'אמנהאי גם לא נסוג מעמדתו לפיה תוכנית הגרעין מהווה רק תירוץ בידי המערב על מנת ללחוץ על איראן, לבודדה ולהחלישה על מנת להכשיר את הקרקע למימוש היעד האסטרטגי המרכזי: שינוי המשטר האסלאמי. בנאום שנשא לציון יום השנה ה-35 למהפכה האסלאמית טען ח'אמנהאי כי ארצות-הברית ממשיכה במאמציה לקדם שינוי משטר באיראן. "פוליטיקאים אמריקאים טוענים בפני פקידים איראנים שאין בכוונתם לשנות את המשטר באיראן", אמר ח'אמנהאי, "אך הם משקרים. הם לא יהססו אף לא לדקה אחת אם יוכלו להרוס את הבסיס של הרפובליקה האסלאמית". בנאום בפני חברי מיליציית הבסיג' של משמרות המהפכה בסוף 2014 שב ח'אמנהאי על עמדתו לפיה סוגיית הגרעין מהווה רק תירוץ בידי ארצות-הברית למנוע את התקדמותה הטכנולוגית של איראן. בהזדמנות אחרת הוא הדגיש כי מאמצי המערב להעצים את האיום הגרעיני האיראני מבוססים על שקר משום שהמערב חושש מפני איראן אסלאמית ולא מפני איראן גרעינית.
בעיצומו של המו"מ הגרעיני בין איראן למערב פרסם האתר הרשמי של המנהיג העליון אינפוגרפיקה תחת הכותרת: "הגרעין הוא תירוץ". האינפוגרפיקה הציגה תשעה גפרורים המסמלים טענות המועלות על-ידי המערב נגד איראן בסוגיות שונות, כגון: היחס לישראל, התמיכה ב"מחנה ההתנגדות" באיזור, תוכנית הטילים האיראנית וזכויות האדם באיראן. טענות אלה עתידות, בראיית המשטר האיראני, לשמש את מדינות המערב להצדקת מדיניותן העוינת כלפי הרפובליקה האסלאמית גם אם תיפתר סוגיית הגרעין. הסכמתו של מנהיג לוב לשעבר, מועמר קדאפי, להתפרק מתוכנית הגרעין של ארצו בשנת 2003, שלא מנעה בסופו של דבר את הפלתו בסיוע מדינות המערב, מובאת על-ידי ח'אמנהאי כעדות לצדקת דרכה של איראן המסרבת להיכנע לדרישות המערב בתמורה להטבות המערביות, המשולות ל"סוכריית מקל לילדים".
כלכלה או צנטריפוגות: הגרעין האיראני בין ח'אמנהאי לרוחאני
גם אם לתפיסות יסוד אלה שותפה צמרת המשטר האיראני כולה, הרי שלא ניתן להתעלם מהבדלי ההשקפות בין ח'אמנהאי לנשיא חסן רוחאני ביחס להסכם המתגבש. עתידו הפוליטי של הנשיא רוחאני תלוי במידה רבה בהשגת הסכם, שיוביל להסרת הסנקציות הכלכליות ויסייע לו במימוש התחייבותו לאזרחי ארצו לשפר את מצבם הכלכלי. הנשיא מכיר בכך שחילוץ הכלכלה האיראנית מן המשבר העמוק שבו היא נתונה בשנים האחרונות מחייב את הסרת הסנקציות גם במחיר של פשרות בסוגיית הגרעין. הכרה זו מצאה ביטויה בהכרזתו של רוחאני במהלך מערכת הבחירות, שעליה חזר גם בנאומו בפני סטודנטים באוניברסיטת "שהיד בהשתי" בטהראן בדצמבר 2013, לפיה הצנטריפוגות צריכות להסתובב ובלבד שגם חיי האזרחים והכלכלה ינועו קדימה. בנאום בפני משתתפי ועידת "כלכלת איראן" שהתקיימה בטהראן בראשית השנה הצהיר הנשיא כי "האידיאלים שלנו אינם תלויים במספר הצנטריפוגות".
ההקלות בסנקציות בעקבות הסכם הביניים שנחתם בז'נבה, לצד מדיניות כלכלית אחראית של הממשלה בהשוואה למדיניותו הפופוליסטית של אחמדינז'אד, הובילו אומנם לשיפור מסוים במצב הכלכלי במדינה. האינפלציה ירדה באופן משמעותי, שיעור האבטלה פחת וניכרת עליה מסוימת בשיעור הצמיחה. המשק האיראני ניצב, עם זאת, בפני משבר עמוק שאף העמיק בעקבות הירידה החדה במחירי הנפט בחודשים האחרונים. ירידת המחירים כבר חייבה את הממשלה לבצע קיצוצים בתקציב המדינה, שייכנס לתוקפו בתחילת השנה האיראנית החדשה במרץ 2015, ולהטיל גזירות כלכליות חדשות הכוללות, בין היתר, הטלת מיסים וביטול תשלום הקצבאות החודשיות, שהמירו בשנת 2010 את הסובסידיות הממשלתיות על מוצרי אנרגיה למיליוני אזרחים המשתכרים שכר גבוה יחסית.
בעוד שהנשיא רוחאני מכיר בצורך להשיג בהקדם הסכם קבע עם המערב, ממשיך ח'אמנהאי להכריז כי הדרך הטובה ביותר להתמודד עם הסנקציות המערביות היא באמצעות "כלכלת התנגדות" שעיקרה הפחתת התלות האיראנית בגורמים חיצוניים והישענות עצמית. בנאום בפני אזרחים ממחוז אזרביג'אן המזרחית בפברואר השנה ציין המנהיג את צמצום התלות הכלכלית בנפט ואת קידום תהליך ההפרטה כאמצעים להשגת פריחה כלכלית, ואמר שכלכלת התנגדות תעניק לאיראן חסינות מפני איומים חיצוניים וסנקציות.
הבדלי הגישות בין המנהיג לנשיא באים לידי ביטוי גם ביחס למדיניות כלפי ארצות-הברית. ההכרה בצורך להגיע להסדר גרעיני עם המערב, שיאפשר את הסרת הסנקציות הכלכליות, אילצה את ח'אמנהאי להתיר לרוחאני לנהל משא ומתן עם ארצות-הברית. אך בשונה מעמדת הנשיא, שרואה בהידברות הישירה עם ארצות-הברית פוטנציאל לאימוץ מדיניות פתוחה יותר כלפי המערב, נותר המנהיג העליון בעמדתו העקרונית השוללת כל אפשרות לנרמול היחסים בין המדינות. במספר הזדמנויות בשנה האחרונה תקף ח'אמנהאי בחריפות את ארצות-הברית והדגיש כי אינו בוטח בה. בנאום בראשית השנה הוא שב וכינה את ארצות-הברית בתואר "שטן" וטען כי שיחות הגרעין הוכיחו לכולם את עוינותה של אמריקה כלפי איראן, האסלאם והמוסלמים.
חוסר האמון הבסיסי מצד ח'אמנהאי במערב, ובמיוחד בארצות-הברית, הוא שעמד במידה רבה בבסיס התנגדותו הנחרצת להסכם גרעיני בשני שלבים: הסכם מסגרת עד סוף מרץ, שיכלול עקרונות כלליים בלבד, ולאחר מכן הסכם מקיף ומפורט עד 1 ביולי. בפגישה עם מפקדי חיל האוויר האיראני הסביר ח'אמנהאי את התנגדותו בכך שניסיון העבר מראה כי המעצמות ינצלו את פרק הזמן בין ההסכמים כדי להתחמק מיישום ההסכם בטיעונים שונים. גם את דרישתה של איראן להסרה מלאה ומידית של הסנקציות כבר עם חתימת ההסכם ניתן להסביר, בין היתר, בחשש מצד המנהיג כי מדינות המערב לא יעמדו בהתחייבותן בעניין זה. ח'אמנהאי טען לאחרונה שנית כי גם אם איראן תיכנע לדרישות המערב לא יסירו אויביה את הסנקציות, מכיוון שהם מתנגדים לעצם מהותה של המהפכה האסלאמית.
תפיסותיו הבסיסיות של המנהיג העליון וחשדנותו העמוקה ביחס למערב עלולות להקשות עליו לחתום על הסכם הגרעין המתגבש, על אף ההישגים המשמעותיים הטמונים בו מבחינת איראן. ההסכם מכיר אומנם באיראן כמדינת סף גרעינית וצפוי להאריך את משך הזמן הדרוש לה להשגת נשק גרעיני בהינתן החלטה פוליטית לשנה לכל היותר, אך גם מטיל מגבלות משמעותיות על פעילותה הגרעינית למשך עשר שנים לפחות. משך זמן זה משמעותי במיוחד מבחינתו האישית של ח'אמנהאי, שספק רב אם יאריך ימים עד פקיעת ההסכם. אולם, אף שהוא עשוי להירשם בספרי ההיסטוריה כמי שהוביל את ארצו בנחישות אל עבר סף גרעיני, הוא גם עלול להיות מוכתם בגין הסכמתו "לשתות את כוס התרעלה" ולספוג מגבלות משמעותיות וממושכות על תוכנית גרעין שפותחה משך שנים כה רבות.
הסכם הגרעין: סיבה לדאגה אך אולי גם הזדמנות
מבחינת ישראל והמערב מספק ההסכם המתגבש סיבה מוצדקת לדאגה. הוא מותיר באיראן את תשתיות הגרעין ומבטיח להסיר את כלל המגבלות על פעילותה הגרעינית בתוך 15-10 שנים לכל היותר. זאת ועוד, הסרת הסנקציות הכלכליות כבר בשלב הראשון של מימוש ההסכם תקשה מאוד על המערב להגיב במקרה של הפרת סעיפי ההסכם מצד איראן. בריאיון לרשת "אל-ערביה" הבטיח מזכיר המדינה האמריקאי, ג'ון קרי, כי אם תפר איראן את ההסכם תחזור האופציה הצבאית לעמוד על הפרק באופן מידי. אלא שהתנהלותה ההססנית של ארצות-הברית מול צפון-קוריאה, למשל, אינה מותירה מקום רב מדי לאופטימיות ביחס לסיכוי לגייס את הקהילה הבין-לאומית לפעולה יעילה נגד איראן במקרה של הפרת ההסכם על-ידה. צפון-קוריאה השלימה בהצלחה את תהליך התחמשותה הגרעינית על אף מאמציה של הקהילה הבין-לאומית, שלא נקטה פעולת עונשין ממשית נגדה גם לאחר שערכה ניסוי גרעיני.
הלגיטימציה שניתנה במסגרת הסכם הגרעין המתגבש למעמדה של איראן כמדינת סף גרעינית מספקת תשובה לשאלה המעסיקה את חוקרי איראן מזה למעלה מעשור: איזו מבין שתי הרכבות תגיע ראשונה אל התחנה הסופית: הרכבת הנושאת את בשורת הגרעין או זו הנושאת את בשורת השינוי החברתי-הפוליטי באיראן. בנאומו בפני הקונגרס התייחס ראש הממשלה בנימין נתניהו למשך ההסכם, התקף לעשר שנים, ואמר כי מדובר ב"הינד עפעף בחיי אומה ומדינות". נתניהו ציין כי אינו מאמין שהמשטר האיראני ישתנה בקרוב, במיוחד "כשהוא יכול ליהנות משני העולמות: תוקפנות כלפי חוץ ברחבי העולם ושגשוג בפנים". צודק ראש הממשלה בספק שהטיל באפשרות לשינוי המשטר באיראן בזמן הקרוב. אף על-פי כן, ובהעדר הסכם שאינו מותיר תשתית גרעינית בידי איראן, ייתכן כי את ההזדמנות לצמצום האיום הנשקף מצידה ראוי לחפש דווקא בתהליכי העומק הפנימיים המתרחשים בה ועשויים אף להתעצם בעקבות הסרת הסנקציות.
36 שנים לאחר המהפכה האסלאמית ניצבת איראן בפני משבר כלכלי חמור, והפער בין הציבור לבין מוסדות המשטר הולך ומתרחב. המשבר הכלכלי נובע בחלקו מבעיות מבניות במשק האיראני, כדוגמת תלות בהכנסות המדינה מנפט, חולשת המגזר הפרטי ושחיתות בהיקף נרחב, בחלקו מניהול כלכלי כושל ובחלקו מהשלכות הסנקציות. במקביל הולך ומתרחב הפער בין הציבור למוסדות המשטר. אזרחי איראן, ובעיקר בני הדור הצעיר, דורשים את פתרון מצוקותיהם ואת הגברת חירויותיהם ומתרחקים בהדרגה מערכי המהפכה.
הקלת הסנקציות מציבה הזדמנות לשיפור הכלכלה שיש בה לתרום ליציבות המשטר. הסרתן המוחלטת של הסנקציות עלולה, עם זאת, להפוך במוקדם או במאוחר לחרב פיפיות עבור המשטר. היא עשויה להקל את מצוקות האזרחים אך גם להגביר את חשיפתה של איראן להשפעות מערביות ולחזק את מעמד הביניים הנחשב סוכן מרכזי לשינוי פוליטי. הצלחתו של רוחאני להגיע להסדר עשויה לספק את דרישות הציבור, אך גם להגביר את הציפיות למימוש רפורמות אזרחיות מרחיקות לכת שיש בהן כדי לערער את ערכי המהפכה. שובן של חברות זרות לשווקים האיראנים עשוי אף לסכן את האינטרסים הכלכליים של משמרות המהפכה, שחדירתם לפרויקטים כלכליים הואצה בעקבות הפסקת פעילותן של חברות מערביות באיראן. דחיקת רגליהם של משמרות המהפכה מפרויקטים כלכליים גדולים בשנים הקרובות אינה סבירה גם לאחר הסרתן המוחלטת של הסנקציות בשל חולשת המגזר הפרטי באיראן. אולם שובן של חברות זרות לשווקים האיראנים עשוי להגביר את השתלבות הכלכלה האיראנית בכלכלה העולמית באופן שיוביל להרחבת חשיפתה של החברה להשפעות מערביות, שאינן מוגבלות לתחום הכלכלי בלבד.
אין בתהליכים אלה כדי להוביל בהכרח לשינוי פוליטי באיראן, אך הם עשויים להציב בעתיד אתגר חמור בפני המשטר, במיוחד אם זה יעמוד בפני משבר משמעותי, כמו למשל הסתלקותו של המנהיג העליון הנוכחי. בהעדר חלופות יעילות אחרות עשוי דווקא הסכם הגרעין המתגבש לספק למערב – כמו גם לדורשי השינוי באיראן עצמה – את ההזדמנות לזרז את השינוי הפוליטי-החברתי במדינת הסף הגרעינית החדשה.
[1]אפרים קם, מן הטרור ועד הגרעין: משמעותו של האיום האיראני (תל-אביב, 2004), ע"ע 198-197.
