במאמרו שהתפרסם באתר הפלסטיני א-שבכה (الشبكة), ההיסטוריון נדים בוואלסה (نديم بوالصة) סוקר שני מושגים מהמשפט הבין-לאומי: nationality ו-citizenship. הוא טוען כי המשטר הישראלי, ואף הבריטי לפניו, השתמשו במושגים אלו לסירוגין מבלי להתייחס להבדלים ביניהם, כדי לשלול אותם מבני הלאום הפלסטיני. העובדה שהמושגים הללו אינם רווחים בשפה העברית, אולי יש בה משום הוכחה לטענתו של בוואלסה בנוגע לישראל. בחרתי להשתמש במושגים – השתייכות לאומית ומעמד אזרחי בסקירה זו, אולם אשתמש גם במושגים הבין-לאומיים כשיהיה בכך צורך. בעוד המעמד האזרחי מסדיר את היחסים בין הפרט למשטר במדינה, הרי שההשתייכות הלאומית היא אינהרנטית לפרט, אינה תלויה בקיומה של מסגרת מדינתית, וכל אדם זכאי לה. המאמר מתייחס לפלסטינים בפזורה, המשוללים מעמד אזרחי והשתייכות לאומית, ושואף לאתגר את המדיניות הישראלית כדי להבטיח את זכותם של הפלסטינים בפזורה להשתייך ללאום הפלסטיני, קרי להיות בעלי nationality פלסטינית.
בעצם, מסביר בוואלסה, העניין די פשוט. ישראל מעוניינת למחוק את הזכות של הפלסטינים בפזורה להשתייכות לאומית כדי למנוע מהם אפשרות עתידית לתבוע את פלסטין. חידוד בין המושגים אם כן יש בו ערך רב משום שהוא עשוי להיות משום כלי להתמודדות מול המשטר הישראלי השואף למחוק זכות זו. המעמד האזרחי ניתן לאדם על בסיס מקום הולדתו, על בסיס מעמדם האזרחי של הוריו או בתהליך תושבות. ההחלטה להעניק אזרחות נתונה בידי הממשלה ולכן קיים תהליך קפדני לקבלת אזרחות במדינה כלשהי. לפי קריטריונים מסוימים, מדינה אף עלולה לשלול מאדם את זכותו למעמד אזרחי. אולם, למדינה אין זכות לשלול את זכותם של פריטים להשתייכות לאומית. החוק הבין-לאומי מכיר בהשתייכות לאומית כקשר שבין הפרט לשטח אדמה. מאז שנת 1955 הגדיר בית הדין הבין-לאומי קשר זה כקשר בר-קיימה, הנקבע לפי מוצא (זכות הדם), מקום לידה (זכות הקרקע) או מגורים ארוכי טווח (זכות המגורים). למעשה, בוואלסה מסב את תשומת ליבנו לכך שהזכות להשתייכות לאומית היא כה חזקה, עד כי מדינות רבות מאפשרות בקשה לקבלת מעמד אזרחי על בסיס אותה השתייכות לאומית, ללא קשר למקום מגוריהם. חוק השבות וחוק האזרחות, שיעלו בהמשך המאמר, הם דוגמה מצוינת לכך.
המסמך המשפטי הראשון שהעניק לפלסטינים, בכל מקום אשר יהיו, את הזכות להשתייכות לפלסטין הוא אמנת לוזאן, שנכתבה בשנת 1923 ואושררה בשנת 1924. אף על פי כן, חוק ה- nationality העות'מאני משנת 1869 היה החוק הראשון שהעניק לפלסטינים את הזכות להשתייכות לאומית לפי זכות הדם, זכות הקרקע וזכות המגורים. כך כשהגיעו הבריטים לאזור נחשבו תושבי פלסטין לבעלי nationality פלסטינית-עות'מאנית. ה- nationalityהעות'מאנית אומנם בוטלה, אך סעיף 34 באמנת לוזאן מגדיר מי זכאי להיות בעל nationality בפלסטין. בריטניה הפרה הסכם זה בהצהרת בלפור (1917) כשהבטיחה להקים "בית לאומי" ליהודים בפלסטין, ופעמים נוספות כאשר מנעה מפלסטינים באשר הם מעמד אזרחי בפלסטין.
בוואלסה מסביר כי אחרי הצהרה חגיגית שכזאת, נדרשו הבריטים להבטיח שיהודים ימשיכו להגיע לפלסטין, ולכן בשנת 1925 חוקקו את חוק האזרחות המעניק מעמד אזרחי רשמי בפלסטין. חוק זה עולה בקנה אחד עם סעיף 7 של כתב המנדט. כאן ההעדפה הברורה של הבריטים שיחקה תפקיד מכריע. בעוד החוק אמור להעניק אזרחות לכל המועמדים הזכאים, הרי שהבריטים העדיפו להעניק אזרחות ראשית כול לאלפי מתיישבים יהודים שזה עתה הגיעו לפלסטין, על חשבון עשרות אלפי מהגרים פלסטינים שהיגרו ליבשת אמריקה בסוף המאה ה-19 מטעמים כלכליים ופוליטיים. אותם מהגרים היו זכאים לאזרחות לפי זכות הדם וזכות הקרקע. הבריטים תירצו התנהגות זו ב"יכולת קליטה כלכלית מוגבלת".
כך "ב-8 במרץ 1937, שני עשורים לאחר הכיבוש הבריטי של פלסטין, דיווחה ממשלת פלסטין כי יותר מ-28,000 יהודים השיגו מעמד אזרחי בפלסטין בין השנים 1931 ל-1936. חלקם של היהודים מתוך 4,941 מסמכי האזרחות שניתנו בשנת 1936 היה 4,847. לעומת זאת, פלסטינים באמריקה הלטינית לבדה הגישו כ-9,000 בקשות לאזרחות עד שנת 1937, ורק 100 מבקשות אלו התקבלו. למעשה, מהגרים פלסטינים ביבשת אמריקה, שמנו כ-40,000 נפש עד 1936, הפכו חסרי מעמד אזרחי עם מסמכים עות'מאניים שפג תוקפם". כך, במשך 30 שנות כיבושה את פלסטין תמרנה בריטניה בין הזכאים להשתייכות לאומית בפלסטין והזכאים למעמד אזרחי, ונמנעה מלהעניק לגולים הפלסטינים את מבוקשם. אף על פי שהייתה בפעולות אלו משום הפרה ברורה של אמנת לוזאן, הותיר חבר הלאומים את פלסטין לשיקול דעתו של הכתר הבריטי.
המשטר הישראלי ממשיך את הפרקטיקות הבריטיות של תמרון בין שני המושגים השונים כדי להבטיח שהיהודים במרחב יזכו למעמד אזרחי ולהשתייכות לאומית בעוד הפלסטינים יהיו משוללים זכויות אלו ככל הניתן
אולם בהקשר זה חשוב לציין: הפלסטינים הגולים לא ויתרו בקלות רבה. הם עתרו לממשלה הבריטית בפלסטין ולחבר הלאומים. לדוגמה, ב-23.2.1927 קבוצה של פלסטינים במונטריי מקסיקו עתירה לנציב העליון בפלסטין הרברט פלומר. מסמך זה נוסח בידי חברי המרכז החברתי הפלסטיני וחתמו עליו יותר מ-300 פלסטינים שהתגוררו במקסיקו. הם דרשו הכרה במעמדם האזרחי כמו גם בהשתייכות הלאומית שלהם, ואיימו לפנות לחבר הלאומים אם לא תתקבל עתירתם:
"נולדנו על האדמה ההיא, ותמיד שאפנו להיות פלסטינים. אנו בטוחים שאם כמוצא אחרון ניאלץ להגיש עצומה לחבר הלאומים, ארגון מכובד זה יעניק לנו את זכותנו להשתייך לבני הלאום הפלסטיני".
הפלסטינים הזכירו לשלטון הבריטי שוב ושוב את סעיף 34 של אמנת לוזאן ואת חובתו לחוק הבין-לאומי דרך אמנות שהוא עצמו חתם עליהן. ביוני 1927, משלחת פלסטינית מבית לחם ומבית ג'אלא, שאורגנה על ידי הוועדה להגנת זכויות הפלסטינים המתגוררים בחו"ל, עתרה לממשלה הבריטית בירושלים. הם ציטטו את סעיף 34 מהאמנה כדי לתבוע את זכויותיהם:
"המסקנה ההגיונית שניתן להסיק מנוסח סעיף זה היא שהאנשים שהיגרו מאדמה זו שייכים לקבוצת הרוב וזכאים ל- nationalityפלסטינית. איננו סבורים, אף לא לרגע, שממשלת בריטניה רוצה לשלול מהם זכות זו".
בוואלסה רואה בעתירות אלו שהוגשו בידי פלסטינים מתוך פלסטין ומחוצה לה תקדים לדרישה לצדק על בסיס אמנות משפטיות בין-לאומיות. משטר המנדט הבריטי המשיך להתעלם מעתירות אלו, אך נראה כי בוואלסה שואף לחזור לפרקטיקות הישנות מתוך הבנה עמוקה של המושגים, וזאת כדי להפעיל לחץ על הגורמים השונים שמונעים השתייכות לאומית של הגולים ושל הפליטים הפלסטינים לפלסטין של היום.
אולם הבריטים עזבו את פלסטין לפני שנים, ומאז שולט באזור משטר אחר – המשטר הישראלי. נראה כי משטר זה ממשיך את הפרקטיקות הבריטיות של תמרון ושל יצירת מניפולציות בין המושגים השונים כדי להבטיח שהיהודים במרחב יזכו למעמד אזרחי ולהשתייכות לאומית בעוד הפלסטינים יהיו משוללים זכויות אלו ככל הניתן. מאז 1948 מפר המשטר הישראלי את החוק הבין-לאומי בכך שהוא שולל ממיליוני פלסטינים ברחבי העולם את זכותם ל- nationalityפלסטינית. במעמד הקמת מדינת ישראל, זו מיהרה לשלול את זכויותיהם למעמד אזרחי של 750,000 פלסטינים שהוגלו במהלך 1948. לכך יש להוסיף 300,000 פלסטינים נוספים שהוגלו בשנת 1967.
כיצד מתאפשרת פעולתה הבלתי-חוקית של מערכת משטר זו? היא מתבססת על שורה של חוקים הקיימים במדינה: חוק השבות משנת 1950, חוק האזרחות משנת 1952 וחוק הלאום משנת 2018. בשנת 1950, המשטר הישראלי החדש את חוק השבות, הנותן לכל יהודי בעולם את הזכות להגר למדינה היהודית החדשה. בעקבותיו חוקק חוק האזרחות בשנת 1952, המאשר את אזרחותם של יהודים בכל רחבי העולם במסגרת חוק השבות. וכך למעשה, בשנת 1952 נתן המשטר הישראלי תוקף חוקי לקיומה של השתייכות לאומית יהודית כלל-עולמית. בוואלסה אומנם מציין כי בישראל אכן קיימת מערכת התאזרחות עבור לא-יהודים לשם קבלת מעמד אזרחי, אך מי הם הזכאים? מי שב-1.3.1952 היו בעלי אדמות משנת 1948 והתגוררו בהן ברציפות מיום קום המדינה. סעיף זה אינו חל על אף פלסטיני שגורש או שברח בשנת 1948. יתרה מכך, החוק של שנת 1952 אף ביטל בדיעבד את המעמד האזרחי שניתן לפלסטינים לפני קום המדינה כאזרחי המנדט הבריטי. המשטר הבריטי אף הנפיק להם דרכונים פלסטיניים-בריטיים, מסמכים שמדינת ישראל דאגה לבטלם. בכל זאת, מעמד אזרחי ניתן למי שאינו יהודי, אולם הזכות להשתייכות לאומית שמורה ליהודים בלבד. אם זה לא היה ברור קודם לכן, הרי שחוק הלאום הגדיר כי "הזכות להגדרה עצמית לאומית 'שייכת לעם היהודי בלבד'". לדעת בוואלסה, מצב זה מאפשר למשטר הישראלי למשוך את מעמדם האזרחי של הלא-יהודים במידת הצורך, אם ירצה בכך בעתיד.
אולם בתקופה האחרונה הצטרף לחגיגה צד נוסף בסיפור שאין להתעלם מקיומו – הרשות הפלסטינית. בשנת 2012 הכירו האומות המאוחדות בפלסטין כמדינה ריבונית על פי חוק, מה שפתח את הדלת לאש"ף להעלות את הצעת חוק האזרחות. חוק זה היה אמור בשלב הראשון להכיר בהשתייכות הלאומית של הפלסטינים החיים בפזורה על בסיס אמנת לוזאן. לפי ההצעה, פלסטינים יזכו להשתייכות לאומית, קרי nationality פלסטינית, על בסיס ההגדרה של מי שהחזיקו בזכות ל- nationality פלסטינית ב-6.8.1924 ואילך. בפועל, המועצה המחוקקת הפלסטינית לא דנה בהצעת החוק בשל המורכבות המשפטית הכרוכה בכך: פיזור הפלסטינים בכל רחבי העולם תחת אזרחויות שונות; בני לאום בעלי זכות להשתייכות לאומית הנמצאים בפועל תחת כיבוש ישראלי בגדה המערבית ובעזה, בעלי תעודות שונות וזכויות תנועה ומעבר שונות. יתרה מכך, נראה כי המנהיגים הפלסטינים נמצאים במלכוד שהרי בהתאם להסכמי אוסלו ישראל היא זאת האחראית לאשר כל מתן תושבות שהרשות מעוניינת להסדיר.
בוואלסה קורא לאש"ף לפעול למען הסדר משפטי מתוך הבנת החשיבות של מעמד אזרחי פלסטיני, היות שהוא הגוף האחראי להבטיח את זכויותיהם של הגולים הפלסטינים. אולם במקביל לכך, על הארגון לפעול בשיתוף פעולה עם העם הפלסטיני כדי ליצור מרשם אוכלוסין כללי. בוואלסה ממליץ להתחיל עם הפליטים הפלסטינים הרשומים באונר"א תוך עידוד פרויקטים אזרחיים, כמו זה של כרמה א-נבלוסי, היוצרים מאגר רישום לפליטים הפלסטינים. אלה צעדים חשובים שאף יחזקו את הקשר בין הגולים הפלסטינים לבין אש"ף.
בוואלסה אינו תמים. הוא מכיר בכך כי "החוק הבין-לאומי נכשל שוב ושוב בהגנה על זכויותיהם של הפלסטינים, והאמת שאף בהגנה על זכויותיהם של אינספור אוכלוסיות שהיו נתונות תחת שלטון קולוניאלי ושל חברות שוליים ברחבי העולם". אולם למרות זאת, הוא סבור כי יש בכוחם של פלסטינים בפזורה להפעיל לחץ לשם הכרה בזכויותיהם להשתייכות לאומית פלסטינית. בסיכום המאמר, בוואלסה מוכיח כי הוא אינו איש של דיבורים בלבד, אלא בכוונתו לקרוא לפעולה: "כצעד ראשון, על הפלסטינים לדרוש ממנהיגיהם במישור הדיפלומטי של אש"ף, שעל חבריו מוטלת המשימה לייצג את הפליטים ואת הגולים הפלסטינים בפזורה, לדרוש את זכויותיהם הבסיסיות להשתייכות לאומית לפלסטין", בדרכים אלה:
- ליצור כנסים לפלסטינים ברחבי העולם כדי להתאסף ולהציב קריטריונים לקביעת זכאות להשתייכות לאומית פלסטינית. על אף שאמנת לוזאן סיפקה הוראות בעניין זה, קרי זכות דם, זכות קרקע וזכות מגורים, על הפלסטינים לבטא את הזכויות הללו במילים שלהם ובתנאים הייחודיים להם, כפי שעשו קהילות ילידיות אחרות בעולם. יש הסוברים כי הגדרת ההשתייכות הלאומית הילידית באמצעות קשר דם מייצגת פרקטיקה קולוניאלית, ולכן על חברות מדוכאות לנהל דיאלוג כדי להבין טוב יותר כיצד ההשתייכות הלאומית נחווית כדי ליצור הבנות קדם-קולוניאליות.
- לערוך מרשם אוכלוסין לפלסטינים בגלות, שכן רישום רשמי הוא הדרך היחידה לברר את מספר הפלסטינים בפזורה הזכאים להשתייכות לאומית פלסטינית.
- לנסח חוק כולל להשתייכות הלאומית הפלסטינית המבוסס על זכותם של הפלסטינים ל- nationality הפלסטינית לפי הגדרתו של החוק הבין-לאומי ותוך הסכמה כללית. ניסוח זה יהיה בו משום בסיס להענקת מעמד אזרחי פלסטיני.
- לעודד את הפלסטינים המתגוררים במדינות זרות ובעלי אזרחות משנית לדרוש מהמדינות המארחות להכיר באופן רשמי בהשתייכותם ללאום הפלסטיני.
- לדרוש שישראל תיתן דין וחשבון על הפרות החוק הבין-לאומי שהיא מבצעת כשהיא מונעת ממיליוני פלסטינים שגורשו בשנים 1948 ו-1967 את זכותם להשתייכות לאומית פלסטינית. יש לפעול בשני המישורים – האזורי והבין-לאומי, ובכל מדינה שבה מתגוררים פלסטינים.
