מאז שנת 1979 הפכה איראן למדינה שהושת עליה מספר הסנקציות הגדול ביותר, ונכון להיום מוטלות עליה 1,500 סנקציות שונות. סנקציות הפכו להיות כלי נפוץ מאוד להתמודדות עם מדינות סוררות, כתחליף למלחמה. אולם למרות התדירות שבה משתמשים בהן, מידת יעילותן מוטלת בספק.
בחודש פברואר 2024 יצא לאור הספר How Sanctions Work? Iran and the Impact of Economic Warfare. הספר, שיצא לאור בהוצאת אוניברסיטת סטנפורד, נכתב בידי ארבעה חוקרים מתחומי האנתרופולוגיה, מדעי המדינה וכלכלה. הוא בוחן לעומק את השפעתן של הסנקציות על הפוליטיקה, הכלכלה והחברה באיראן, ומודד את ההישגים לעומת המטרות המוצהרות. השורה התחתונה משכנעת: סנקציות מתברר אינן יעילות, והן מביאות לתוצאות הפוכות מאילו שקיוו להן. ראיינתי שניים ממחברי הספר: החוקרת ד"ר נרגס באג'וע'לי (להלן נ"ב) והחוקר פרופ' ולי נסר (להלן ו"נ), שניהם מבית הספר ללימודים בין־לאומיים של אוניברסיטת ג׳ונס הופקינס בוושינגטון.
האם תוכל לספק סקירה קצרה של הסנקציות על איראן, היקפן, תחולתן והשפעתן? וכיצד אפשר להשוותן לוונצואלה וקובה למשל, שתי מדינות אחרות שעליהן הוטלו סנקציות חריפות?
ולי נסר: "איראן הייתה ללא ספק המדינה שעליה הוטל מספר הסנקציות הגדול ביותר בעולם במשך הזמן הרב ביותר, לפחות עד שרוסיה פלשה לאוקראינה. לכן, מבחינה אקדמית איראן היא מקרה המבחן הטוב ביותר לבחינה של סנקציות ושל השפעותיהן, לא רק על חברות ומדינות אלא גם על מדיניות, שהיא זו שמלכתחילה גררה את הסנקציות.
"הסנקציות על איראן התחילו בשנת 1979 והיקפן גדל עם הזמן. הן התחילו בסנקציות חלקיות על המסחר, והתפתחו לסנקציות מקיפות על כל סוגי המסחר ולאחר מכן לסנקציות הדרגתיות על מדינות שסחרו עם איראן, למעט ארצות הברית. 'סנקציות שניוניות' כאלה נועדו להרחיק את איראן מהרשתות הפיננסיות הבין־לאומיות, כגון Swift ומערכת הבנקאות. בסופו של דבר הוטלו סנקציות על גורמים ספציפיים באיראן, לא רק על משמרות המהפכה אלא גם על הבנק המרכזי, על מוסדות ולבסוף על אינדיווידואלים כמו שר החוץ לשעבר ג'ואד זריף, ששימש למעשה אחראי למשא ומתן על הסכם הגרעין עם ארה"ב."
נרגס באג'וע'לי: "השוק השחור והשוק האפור פורחים, כמעט כל העסקאות מתנהלות במזומן, והרבה כספי שוחד מחליפים ידיים. המתווכים המחוברים למנגנוני המדינה והממסד הצבאי והביטחוני הם אלה שגוזרים את הקופון"
"הסנקציות נמצאות עכשיו מכל עבר". נרגס מראה זאת היטב בספר: "אין תחום בחברה, בפוליטיקה ובכלכלה האיראנית שאינו מושפע מהסנקציות. כמעט כל הסחר הבין־לאומי של איראן, היבוא והיצוא, התנועות הפיננסיות – כפופים לסנקציות. הן אינן מוגבלות ליצוא האמריקאי או האירופי לאיראן; כל מדינה שעושה עסקים עם איראן עומדת בסכנה של סנקציות. לפני שנים ספורות, אם אתה זוכר, עצרה קנדה בשטחה את מנכ"ל Huawei, תאגיד הענק הסיני, משום שהחברה עשתה עסקים עם איראן. ארצות הברית ניסתה, באמצעות סנקציות משניות, להכתיב אילו עסקאות תבצע Huawei עם איראן. גם מדינות וחברות קטנות יותר שאין להן נוכחות במערב אינן יכולות למעשה להשתמש במוסדות פיננסיים בין־לאומיים כדי לממן סחר עם איראן".
נרגס באג'וע'לי: "ההבדלים בין הסנקציות נגד קובה, ונצואלה ואיראן נובעים בחלקם מהגאוגרפיה ובחלקם מאופי המדינות והדמוגרפיה שלהן. קובה נמצאת תחת סנקציות הרבה יותר זמן מאשר איראן, והתוצאה שלהן קשה הרבה יותר מאשר באיראן משום שקובה היא מדינת אי, ואין אפשרות להבריח סחורות דרך הים. שנית, בוונצואלה ובקובה התשתיות והתעשייה מלכתחילה לא היו מפותחות כמו באיראן. ערך המטבע האיראני לא ירד לרמות של ונצואלה, ולבטח לא של קובה, בזכות התעשייה שלה. מעצבי המדיניות באיראן נוסעים לכל המדינות הללו זה שנים רבות, לומדים את הסנקציות ומתאימים את המדיניות שלהם בצורה יעילה.
"במבט רחב, הסנקציות נגד קובה, ונצואלה ואיראן דומות מאוד, למעט העובדה שעל איראן מוטלות יותר סנקציות. אולם ההשפעה בשטח שונה מאוד. בקובה אתה לא יכול למצוא הרבה מזון, ובוונצואלה הוא מוגבל למעמד הגבוה. יש הגירה שלילית עצומה משתי המדינות הללו. באיראן, לעומת זאת, התשתית והתעשייה שונות, אז אין מחסור במזון ואין את ההשפעות האחרות שיש על מדינות תחת סנקציות".
האם אין באיראן הגירה שלילית כמו בוונצואלה או קובה?
נ"ב: "יש, בוודאי, אולם קשה לדעת כמה ממנה נובע מהסנקציות וכמה מהרצון להימלט מאימת המדינה. כך או אחרת, באיראן אין את הזרם העצום של מהגרים הנמלטים מהמצב הכלכלי האיום שרואים במדינות האחרות".
ולי נסר: "סנקציות הן למעשה התערבות מסיבית בשוק, כמו יצירה של כלכלה סובייטית. הגבלות סחר, סוגים שונים של תמריצים חדשים, יצירה של רשתות ויחסים כלכליים, כל אלה מפתחים את כלכלת איראן בדרך מסוימת"
בספר אתם מעלים טענה משכנעת מאוד שהסנקציות יצרו את האליטה החדשה. כיצד זה קרה, ומהי משמעות הדבר? והאם ייתכן שהאליטה הזאת אינה מעוניינת בביטול הסנקציות משום שהיא הרוויחה מהן כל כך הרבה?
נ"ב: "מדינה שהוטלו עליה סנקציות לא מרימה ידיים ונכנעת לרצונות של ארה"ב והמערב. בייחוד לא כאשר מדובר במדינות שהאידאולוגיה והתרבות הפוליטית השולטות בהן מקדשות את העמידה נגד מה שהן רואות כאימפריאליזם ובריונות אמריקאית. אז המדינות הללו מוצאות דרכים להתגבר על הסנקציות, וכתוצאה מהקריסה הכלכלית עולות אליטות חדשות. כאשר הסחר הבין־לאומי הופך לבלתי־חוקי, הכול מתייקר, והעיסוק במסחר הופך למסוכן בגלל ההשלכות המשפטיות שלו. במדינה כמו איראן למשל, אנשי עסקים עצמאיים פורשים מהשוק משום שהם לא יכולים לעמוד בהתייקרויות של המוצרים למשך תקופה ארוכה, והעבודה עם השוק השחור והאפור מסוכנת. היחידים שמסוגלים לעמוד בלחץ הזה לטווח ארוך הם הארגונים המחוברים לאליטות הצבאיות והפוליטיות של המדינה.
"זה מה שאתה רואה בכל המדינות שחיות תחת סנקציות. ככל שהן מתמשכות, האליטה העסקית במדינה מצטמצמת לאלה שמחוברים לאליטות הצבאיות, התעשייתיות והפוליטיות, משום שהם היחידים שמסוגלים לתמוך בהשקעות הון שיאפשרו את הכנסת הסחורות למדינה. הם היחידים שיכולים להפר את החוק באמצעות הכנסת סחורות דרך שרשרת של מדינות אחרות. הם, ובמיוחד הצבא, אלה ששולטים בגבולות המדינה, ושם מתרחשות הרבה מעסקאות השוחד. השוק השחור והשוק האפור פורחים, כמעט כל העסקאות מתנהלות במזומן, והרבה כספי שוחד מחליפים ידיים. המתווכים המחוברים למנגנוני המדינה והממסד הצבאי והביטחוני הם אלה שגוזרים את הקופון. לכן עם הזמן, ובמיוחד באיראן, אתה חוזה בצמיחתה של אליטה כלכלית חדשה המחוברת למשמרות המהפכה וללשכת המנהיג העליון".
ולי נסר: "אנשי עסקים קטנים ובינוניים שלא היה להם שום עניין אידאולוגי או דתי במשטר פשוט התנגדו לשיחות וינה כי הם חשבו שהדבר היחיד שגרוע יותר מסנקציות הוא כלכלה תנודתית. נפתחים לאירופה, ואז מטילים שוב סנקציות, ואז צריך לחזור לסין"
ו"נ: "בהמשך לדבריה של נרגס, תחשוב על כלכלה כמו עץ. אם אתה קושר אותו בכיוון מסוים, הוא יגדל לשם וזו תהיה המציאות. אתה לא יכול להפוך אותה בקלות, בייחוד לאחר תקופה ממושכת. סנקציות הן למעשה התערבות מסיבית בשוק, כמו יצירה של כלכלה סובייטית. הגבלות סחר, סוגים שונים של תמריצים חדשים, יצירה של רשתות ויחסים כלכליים, כל אלה מפתחים את כלכלת איראן בדרך מסוימת. אז הכלכלה הפוליטית של המדינה מתגבשת ומתעצבת סביב המציאות של הסנקציות, שבשונה ממלחמה יכולות להימשך שנים ארוכות. מלחמה מסתיימת אחרי כמה חודשים, והכלכלה והמדינה חוזרות למציאות נורמלית. מדינת ישראל למשל הייתה במלחמות שבועיים, שלושה, כולם הולכים לחזית, אבל אז הם חוזרים לעבודה. אבל אם מלחמה – וזה המקרה של סנקציות – נמשכת שנתיים, שלוש, ארבע או במקרה של איראן עשורים, אז כלכלת המלחמה הופכת לכלכלת המדינה באופן מוחלט.
"לכן לא ניתן להאשים ספציפית את מפקדי משמרות המהפכה או מוסדות מסוימים. כל המבנה הכלכלי של איראן נבנה סביב המציאות של סנקציות, וכך נוצרות הרשתות והערוצים שנרגס מתארת. למשל, אחרי הלחץ המקסימלי של טראמפ ב־2018, המגזר הפרטי הוותיק באיראן, שהיה קצת עצמאי וסחר עם אירופה ועוד, נהרס לחלוטין. במקומו עלה מגזר פרטי חדש, עשיר מאוד ואולי גם חילוני מאוד, אבל מחובר לשוק השחור. אז עדיין יש באיראן מגזר פרטי שנוהג בלמבורגיני ופרארי, פוקד מסעדות יוקרה, נופש בחו"ל, והנשים עוטות חג'אב רק כשהן יוצאות לרחוב. אבל אופי הפעילות הכלכלית שונה לחלוטין.
עכשיו, נניח שהיית איש עסקים ממוצע, מנהל חברה באינטרנט או בעל רשת חנויות ספרים. הסתמכת על יבוא חומרי גלם וסחורות, או שהמכונות שלך מיוצרות באירופה. הכול התייבש, וכדי לשרוד התחלת לייבא מסין. אלה אנשי עסקים קטנים ובינוניים שלא היה להם שום עניין אידאולוגי או דתי במשטר. הם פשוט התנגדו לשיחות וינה כי הם חשבו שהדבר היחיד שגרוע יותר מסנקציות הוא כלכלה תנודתית. נפתחים לאירופה, ואז מטילים שוב סנקציות, ואז צריך לחזור לסין. האינטרסים הכלכליים שלהם כבר בסין. אז הסרת הסנקציות כבר לא הייתה חשובה להם, או שהם לא רצו להסתכן במצב של סנקציות שבאות והולכות. הסנקציות למעשה הופכות לאינטרס של עסקים באיראן שהתחילו לייצר דברים שאסורים ביבוא כמו תיקים, מוצרי צריכה, ביגוד ומגוון של דברים קטנים. למה שירצו בהסרת הסנקציות?
"זה דומה למדינות שיש בהן חומת מכס גבוהה שמעודדת ייצור מכוניות למשל. הם לא רוצים תחרות בין־לאומית. נרגס הזכירה פעם שיש כשני מיליון איראנים שעושים עסקים באינסטגרם ובטלגרם, ורובם הגדול הן למעשה אימהות יחידניות שמייצרות איפור, מוצרים לנשים ועוד. כך נוצר מעמד שהאינטרסים הכלכליים שלו תלויים בסנקציות. הם יכולים להיות חילוניים מאוד, מתנגדים לחג'אב ולרפובליקה האסלאמית. אבל המציאות הכלכלית שנוצרה לא תלויה רק במשמרות המהפכה ובאליטה. זו הכלכלה האיראנית העכשווית."
לאורך הספר אתם מדגישים שהסנקציות הן בלתי־נראות עבור החברה שמטילה אותן. מנקודת המבט שלך, של הקהילה האיראנית בארה"ב, האם יש לה תפקיד בסנקציות, במדיניות או ביצירת דעת קהל לכיוון שתומך או מתנגד לסנקציות, ליחסים עם הקהילה העסקית הוותיקה באיראן? האם יש משמעות לקיומה של קהילה איראנית בארה"ב בהקשר הזה?
נ"ב: "כן ולא. הסנקציות נגד איראן קדמו למעורבות של הקהילה האיראנית בארה"ב בפוליטיקה האמריקאית. יותר מדויק לטעון שמדיניות הסנקציות נגד איראן חדרה בהדרגה לעומק מעגלי עיצוב המדיניות, בעיקר בארה"ב אבל גם בחלק ממערב אירופה, כדרך להתמודדות עם האתגר האיראני. הקהילה האיראנית או חלקים ממנה סייעו בתמיכה במדיניות הזו בתקופות מסוימות. אבל בשונה מהקהילה הקובנית, שעמדה בחזית מדיניות הסנקציות שנקשרו גם למלחמה הקרה, דחפה אליהן והחזיקה בכוח פוליטי משמעותי במדינות כמו פלורידה, הרוב המכריע של הקהילה האיראנית בארה"ב תמך בפירוק המתיחות והעדיף סוג של שלום בין איראן לבין ארה"ב.
"זה השתנה תחת המדיניות של ממשל טראמפ. ראשית, המשטר האיראני הגביר את דיכוי האוכלוסייה ועורר כעס גדול. שנית, יש היום הרבה יותר מהגרים צעירים מאיראן שעזבו אחרי המחאות של 2009, ועבורם מדיניות קשוחה נגד איראן היא הגיונית מבחינה פוליטית.
"אולם חשוב מכל זה הייתה העובדה שהבית הלבן של טראמפ, ובעיקר משרד החוץ שלו תחת פומפאו, השקיעו מאוד באותם חלקים של הקהילה האיראנית בארה"ב שרצו קשיחות נגד איראן. הכסף שזרם אליהם מהממשל, בעיקר לאחר הדיכוי האיום של מחאת מהסה אמיני בספטמבר 2022, חיזק את נוכחותם התקשורתית באופן ניכר. אנשים חיפשו דרך ללחוץ על הרפובליקה האיראנית, והדרך הזו הייתה סנקציות. אבל עד מהרה התחיל קרע פנימי בין הקהילות השונות של איראנים בארה"ב, כאשר אנשים תהו מה התועלת בסנקציות שרק פוגעות באיראנים ולא במשטר. אז השיח הפנימי עכשיו מורכב יותר, גם אם הוא נמצא בראשיתו.
"במילים אחרות, הקהילה האיראנית בארה"ב לא משחקת תפקיד משמעותי כמו קהילות אחרות בהתייחס לסנקציות על מדינותיהן, אבל כשם שסנקציות הן בלתי־נראות עבור החברה שמטילה אותן, הן בלתי־נראות גם עבור הקהילה הגולה שרוצה בהתמוטטות המשטר. אתה חושב שרק משמרות המהפכה ייפגעו מהן, ולא הסבתא שלך שחיה באיראן. אבל ככל שאתה מעמיק לחקור אתה מבין מה באמת קורה. הנאו־ליברליזם במערב לא חלחל למעמדות הנמוכים, אבל הסנקציות באיראן כן. למעלה זה לא כואב, למטה כן."
ולי נסר: "איראן מתערבת במזרח התיכון, והגבירה את תמיכתה בחזבאללה, בחמאס, בחות'ים ומעבר להם. החות'ים הפכו לבעיה עולמית, חזבאללה הרבה יותר חזק, חמאס שהיה תחת הרדאר של כולם הצליח לבצע את ה־7 באוקטובר, וטביעת הרגל של איראן בעיראק ובסוריה התרחבה"
לטענתכם איראן הפכה אלימה יותר, פנימית וחיצונית. איך מודדים את זה וכיצד יודעים אם זו תוצאה של הסנקציות?
ו"נ: "הייתי מסתכל על זה הפוך: זו תוצאה של הסנקציות, אבל זה גם אומר שהסנקציות לא עובדות. יש הנחה בקונגרס, בממשל האמריקאי ובקרב רבים בקהילה האיראנית, שאם תטיל סנקציות על המנהיג העליון ועל משמרות המהפכה הן יפגעו רק בהם ולא ישפיעו על איראן עצמה. בספר אנחנו מראים שלא רק שזה שגוי, אלא שזה מביא לתגובה הפוכה. זה מובן שארה"ב תרצה להעניש את איראן על מעשיה בסוריה או על אספקת טילים לחות'ים בתימן, אבל הסנקציות לא השפיעו. העונש לא עבד.
"כאשר אובמה הטיל סנקציות על איראן בין 2011 ל־2013, איראן הגיעה לשולחן המו"מ, אבל למרות השינוי במדיניותה טראמפ החזיר את הסנקציות, אז מבחינת טהראן הלקח הוא שאפשר להמשיך עם ההתנהגות הבעייתית של 2010 ו־2011. אז היא מתערבת במזרח התיכון, והגבירה את תמיכתה בחזבאללה, בחמאס, בחות'ים ומעבר להם. החות'ים הפכו לבעיה עולמית, חזבאללה הרבה יותר חזק, חמאס שהיה תחת הרדאר של כולם הצליח לבצע את ה־7 באוקטובר, וטביעת הרגל של איראן בעיראק ובסוריה התרחבה. התוכנית הגרעינית התפתחה מאוד, והסוכנות הבין-לאומית לאנרגיה אטומית טוענת שהם רחוקים כמה שבועות מחומר לכמה פצצות. הדיכוי הפנימי נהיה גרוע יותר, והממשלה עברה מידי השמרנים לזרם הקיצוני ביותר של הניצים. משמרות המהפכה, שהיו חזקים מאוד ב־2011-2010, עכשיו כבר מנהלים את המדינה ואת רוב הכלכלה של איראן. כל משרד חשוב נמצא בידיים שלהם.
"אז יש מתאם בין הסנקציות הגוברות ובין המגמות השליליות האלה. לכל הפחות אתה יכול לומר שהן לא השפיעו, אבל אפשר גם לטעון שהן האיצו את ההחמרה. ככל שמשמרות המהפכה לוקחים אחריות לניהול הכלכלה תחת הסנקציות, כך הם מתחזקים יותר. ישראל רואה באיראן אחראית לכל מה שקרה מאז ה־7 באוקטובר, מה שאומר שהמדיניות האזורית של איראן הרבה יותר נועזת לאחר גישת ה'לחץ המקסימלי' של ממשל טראמפ. המשטר לא קרס, אלא להיפך: הוא הרבה יותר יציב מבעבר. האיראנים אכן הפכו לעניים וחלשים יותר, אבל המשטר לא מתרשם מזה, הוא רק מתחזק. כל מהפכת קטיפה שראינו ברחבי העולם – במזרח אסיה, במזרח אירופה, המהפכה הכתומה באוקראינה ועוד – לא הובלה על ידי העניים ביותר, אלא על ידי מעמד הביניים העולה והמגזר הפרטי המתחזק. החלשה של האוכלוסייה ועוני גובר שלה רק מחזקים את המשטר ומייצבים אותו."
ולי נסר: "אז יש מתאם בין הסנקציות הגוברות ובין המגמות השליליות האלה. לכל הפחות אתה יכול לומר שהן לא השפיעו, אבל אפשר גם לטעון שהן האיצו את ההחמרה"
"תסתכל על התוקפנות האיראנית המתגברת מבית ומחוץ. מה הסנקציות עשו חוץ מלהפוך את האיראנים לעניים יותר? 20% ממעמד הביניים באיראן ירדו מתחת לקו העוני מאז מדיניות 'הלחץ המקסימלי'. מי שנמצא מעל לקו הזה איבד הרבה מכוח הקנייה שלו, את היכולת לנסוע, את היכולת לצרוך תרבות, קולנוע ועוד. כ־75% מאוכלוסיית המדינה נסמכים על קצבאות ממשלתיות כדי לגמור את החודש. אז פגענו באיראני הממוצע, הרסנו את המעמד החברתי שהיה אמור להיות העתיד של איראן בעיני ארה"ב והמערב, וסיימנו עם משטר יציב יותר, אגרסיבי יותר וגרעיני יותר.
"הסנקציות בסך הכול גורמות למי שמטיל אותן להרגיש טוב יותר עם עצמו, כי זה גורם להם להיראות כאילו הם עושים משהו. הם לא עושים דבר. הנוסחה הזו עובדת היטב עבור ארצות הברית: הנשיא ביידן לא יכול לעשות כלום לגבי איראן? בואו נחפש עוד שני איראנים שאפשר להוסיף לרשימת הסנקציות. אחרי מותו של נבלני, לדוגמה, ארה"ב הטילה סנקציות על 900 אנשים וארגונים ברוסיה. זה נשמע טוב, אבל זה לא שינה דבר לפוטין או לרוסיה. באופן אירוני, סנקציות הן לא כלי יעיל במדיניות חוץ. הן הפכו למנגנון ריק שמאפשר לארה"ב ולממשלות באירופה להיראות כאילו הן עושות משהו מבלי לעשות דבר."
אתם מזכירים את הסנקציות של עידן אובמה כמוצלחות יחסית. אובמה נכנס לתפקיד אחרי 30 שנה של סנקציות, מה גרם לאיראן להגיב בצורה חיובית לסנקציות שהוטלו בתקופתו?
ו"נ: "לא מדובר בעובדה שסנקציות שניוניות הביאו את איראן אל השולחן. האיראנים הבינו שהם יכולים לסמוך על אובמה. הוא עשה עבודה טובה בהעברת מסרים. למשל, הוא התייחס למדינה לראשונה בשמה, והבהיר בכל דרך אפשרית שהוא לא מעוניין בשינוי משטר. העובדה שארה"ב לא התערבה בתנועה הירוקה באיראן הובנה בטהראן כרמז ברור לכך. מעבר לזה, רבים באיראן מאמינים שאיראן היא זו שהביאה את ארה"ב לשולחן, משום שהיא בנתה כל כך הרבה צנטריפוגות עד שאובמה לקח ברצינות את תוכנית הגרעין שלהם.
"כשראש הממשלה נתניהו אמר כל הזמן שאיראן נמצאת במרחק של שישה חודשים מהפצצה ולכן יש לפתוח במלחמה נגדה, האיראנים האמינו שהוא דוחף את ארה"ב לבוא לשולחן, וזה אכן מה שקרה. אז נכון, הסנקציות כופפו את האיראנים, אבל הם גם ראו שארה"ב מסתכלת אל מעבר להן, וחשבו שאובמה הוא הנשיא האמריקאי היחיד שלא מכור לסנקציות אלא עשוי להשתמש בהן בצורה אינסטרומנטלית.
"אם אתה מסתכל על כל התקופה מ־2011 עד היום, עבור האיראנים הסנקציות מעולם לא נעלמו. זה לא משנה אם היא מגיעים למו"מ, חותמים על עסקה או לא חותמים עליה, המציאות לא הולכת להשתנות עבורם. ה'לחץ המקסימלי' של טראמפ היה לקח עבורם שארה"ב לעולם לא תבטל סנקציות. אם אתה רוסיה או סין היום, אתה מבין שהעתיד שלך הוא איראן: ברגע שארה"ב מתחילה עם סנקציות אין דרך שבה הן ייעלמו, ולא משנה מה תעשה. אם הרוסים יעזבו את אוקראינה ואם לא, הסנקציות לא יבוטלו. זו הופכת להיות עובדה קיימת. זה הכיוון שבו העץ יגדל. זה ישנה את המדינות האלה לנצח, ובספר אנחנו מסבירים שהשינוי הזה לא ימצא חן בעינינו. אז אם אתה מסתכל על זה מישראל, אתה חייב להבין שהסנקציות הצליחו ליצור אויב קבוע ומסוכן לישראל. לא רק שהן לא פתרו את הבעיה של ישראל עם איראן, אלא שהפכו את הבעיה הזו לגדולה יותר."
נרגס באג'וע'לי: "כשהסכם הגרעין נחתם היו חגיגות ברחובות והמחשבה הייתה שאיראן תוכל להתחיל לצאת מהפינה של המדינה הסוררת. באותו זמן האוכלוסייה האיראנית הצביעה במספרים גדולים מאוד עבור מועמדים רפורמיסטים ומתונים"
בישראל, ואני חושב שגם במערב, סבורים שאחרי החתימה על הסכם הגרעין ב־2015 הוסרו הרבה סנקציות, והדבר היה אמור להוביל לעיכוב התוכנית הגרעינית באיראן אבל גם לאפשר זרימה של כסף למדינה. מקריאת ספרכם עולה שזה לא המצב. מה הסיבה לפער, ומה קרה אחרי 2015?
ו"נ: "כולם בישראל, בסעודיה ובארה"ב אמרו שזו עסקה רעה. רבים באיראן חשבו גם כן שמדובר בעסקה גרועה, משום שהנושאים והנותנים מטעמם לא התעקשו שהסנקציות יוסרו. הם צדקו. ארה"ב לא מסירה סנקציות בקלות. אז סנקציות סחר ישירות הוסרו למשל, אבל יושמו באופן עקיף באמצעות תקנות בנקאיות למניעת הלבנת הון ומימון טרור. או שאתה רשאי לקנות מטוסי איירבאס או בואינג, אבל לא תקבל מימון כי יש סדרה שלמה של סנקציות אחרות. יצא שהאיראנים מילאו את חלקם בהסכם תוך חצי שנה, אבל ארה"ב בקושי הסירה 10%-20% מהסנקציות כעבור שנתיים. למעשה, זו הסיבה שבגללה אובמה הרגיש מחויב לתת חלק מהכסף של איראן במזומן, משום שהוא הבין שבנסיבות האלה העסקה כולה הייתה בסכנה.
"במילים אחרות, איראן לא קיבלה את מה שחשבה שהצליחה להשיג בהסכם, אבל היא אולי הביטה לטווח רחוק יותר. הסנקציות יוסרו בהדרגה, בואינג מוכרת מטוסים לאיראן, יועצים של החברה צריכים להגיע לאיראן, הם צריכים ויזה, ואיראן צריכה לשנות חוקים כדי שזה יקרה. כך שההסכם היה פתח לשינוי כולל באיראן. אני חושב שהנשיא רוחאני הבין שאיראן לא תשתנה בן לילה, אבל הפתח לשינוי ייפתח. ואז כשההסכם בוטל, המשמעות הייתה שלא רק שהסנקציות לא יוסרו אלא שאיראן נענשה על יישומו".
נ"ב: "אני חושבת שבהתחלה הייתה הרבה התרגשות מהעסקה, ובדיוק כמו כל דבר בפוליטיקה, האופן שבו המהלך נתפס הוא הדבר החשוב. כשהסכם הגרעין נחתם היו חגיגות ברחובות והמחשבה הייתה שאיראן תוכל להתחיל לצאת מהפינה של המדינה הסוררת. באותו זמן האוכלוסייה האיראנית הצביעה במספרים גדולים מאוד עבור מועמדים רפורמיסטים ומתונים. מחוץ לישראל, זו הייתה המדינה היחידה במזרח התיכון שבה האוכלוסייה הייתה הפרו־אמריקאית ביותר, למרות ממשלותיה, או שמא כתגובת נגד לממשלה ולרפובליקה האסלאמית כולה. אבל אז נכנס טראמפ עם ה'לחץ המקסימלי' שלו בזמן שאיראן עדיין מכבדת את ההסכם, וגרוע מזה, הוא מתקן תקנות שמקשות מאוד כניסה של מוסלמים ושל אזרחי מדינות מוסלמיות לארה"ב, והן משפיעות יותר מכל על אזרחי איראן.
"זה הניע תהליך של שינוי בחברה האיראנית. הרפובליקה האסלאמית תמיד אמרה שהאימפריאליסטים והאמריקאים הם האשמים במצבה של איראן, אבל עבור צעירים שנולדו וגדלו אחרי 1979, והם הרוב באוכלוסייה האיראנית, זו לא הייתה המציאות. רבים מהם האמינו שהאשמה מוטלת דווקא על מדינתם שלהם, כמעט בכל דבר שהיא עושה, וזו הסיבה שבגללה היא מצורעת בקהילה הבין־לאומית. מדיניות הלחץ המקסימלי של טראמפ התחילה להשפיע עליהם משום שהם הבינו שהאמריקאים יכולים להתהפך בניגוד לכל נורמה בין־לאומית, ותהיה לכך השפעה שלילית מאוד על חייהם. אז השיח הציבורי התחיל להשתנות."
נרגס באג'וע'לי: "ארה"ב, סעודיה, איחוד האמירויות, הבריטים ואירופאים אחרים השקיעו מיליוני דולרים בעשורים האחרונים בניסיון להשפיע על דעת הציבור האיראני באמצעות ערוצי טלוויזיה לווייניים, האינטרנט, תחנות אינטרנט בשפה פרסית וחשבונות במדיה החברתית"
"אפשר להזכיר עניין חשוב נוסף בהקשר זה. בתקופת המחאה על מותה של מהסה אמיני התחילו להתעורר שאלות בדיון הציבורי באיראן על העוינות בינה לבין ישראל, והקשר בינה לבין מעמדה של איראן כמדינה סוררת. בשונה מלבנון, איראן רחוקה מישראל, וישראל לא מפריעה לה. מדוע המדינה צריכה לבזבז כל כך הרבה משאבים על לבנון ופלסטין? כל זה נשבר בחודשים שלאחר ה־7 באוקטובר. מסתבר שישראל היא לא "מדינת חוק" או "דמוקרטיה יחידה" בלב המזרח התיכון.
"אז בעקבות ה'לחץ המקסימלי' של טראמפ, ולאחר מכן ההשלכות של ה־7 באוקטובר, לראשונה מתקיים באיראן הפוסט־מהפכנית ניתוח גאופוליטי אזורי מעמיק יותר. איראן וישראל אינן נתפסות עוד כצד הטוב בהשוואה למשטר המהפכני השנוא, והמציאות מתפרשת בצורה מגוונת יותר. חשוב לדעת את זה משום שארה"ב, סעודיה, איחוד האמירויות, הבריטים ואירופאים אחרים השקיעו מיליוני דולרים בעשורים האחרונים בניסיון להשפיע על דעת הציבור האיראני באמצעות ערוצי טלוויזיה לווייניים, האינטרנט, תחנות אינטרנט בשפה פרסית וחשבונות במדיה החברתית. הרבה כסף הלך לשם, ועכשיו כל זה מתפרק בקצב מהיר מאוד. יהיו לזה השלכות גם לטווח הארוך."
במבט אל העתיד, איזו מדיניות אחראית יותר אפשר להציע? משהו ריאלי בהתחשב בכך שהסכם גרעין חדש אינו עומד על הפרק, אבל איראן, המערב וארצות הברית יכולות להסכים עליו בכל זאת.
ו"נ: "לא הייתי אומר שהסכם גרעין חדש לא עומד על הפרק. כל הצדדים באזור רוצים להימנע ממלחמה כדי שארה"ב, ישראל ואיראן לא ימצאו את עצמן במצב שבו היו בעשרת הימים הראשונים של אפריל 2024. אבל זה לא הולך להיות קל. הפתרון שאני מציע הוא לא יותר סנקציות, אלא משא ומתן על קווים אדומים בין איראן לבין ישראל, כמו המצב ששרר בין ישראל לבין חזבאללה ב־2006. המזרח התיכון זקוק לתהליך של הרגעה. אנחנו מראים בפירוט בספר כיצד ה'לחץ המקסימלי' של טראמפ נוסה ונכשל, כך שלא רק שלא הרתיע את איראן אלא הגביר את המוטיבציה התוקפנית שלה. אז יותר סנקציות לא הולכות להועיל.
"הדרך היחידה לדעתי שתביא את איראן לשולחן המו"מ היא להציע הסרת סנקציות רצינית. לומר שאם איראן תרגיע את התוקפנות, המערב יפעל למענה, וגם אם לא יסיר סנקציות הוא ישיג אישורים ופטורים שיניעו את הכלכלה האיראנית. במידה מסוימת, זה עבד כך בחודשים האחרונים. שבעה חודשים לפני ה־7 באוקטובר ארה"ב רצתה להניא את איראן מפעולות מסוימות, למשל מכירה של טילים בליסטיים לרוסיה, תקיפת הכוחות האמריקאים בסוריה ובעיראק, הפסקת העשרת אורניום מעל 60 אחוז ושיתוף פעולה עם הסוכנות הבין-לאומית לאנרגיה אטומית. בתמורה ארה"ב הבטיחה לא לקדם את הסנקציות המהירות באו"ם ולהתעלם ממהלכיה של איראן להגדיל את היקף מכירות הנפט. ההסכם הזה החזיק מעמד עד ה־7 באוקטובר וחלקים ממנו עדיין מיושמים.
"כמה ימים לפני שנהרג נשיא איראן בתאונת מסוק, ואחרי ההסלמה בין איראן לבין ישראל, הייתה פגישה נוספת בין איראן לבין ארצות הברית בעומאן. האמריקאים ביקשו לבחון שוב את ייצוב העניינים. זה לא פתרון כולל, אבל זה מצביע על כך שארה"ב מבינה שכשהיא רוצה משהו מאיראן, איום בהרחבת הסנקציות כבר לא יעבוד. אז אם הם כבר שם, הם צריכים לומר שהם מוכנים להסיר את הסנקציות. זה אומר שחזרנו לנקודה שבה היינו עם ממשל אובמה: רק דיון אמיתי בהסרת הסנקציות יביא להישגים מול איראן. זה יכול להיות בענייני הגרעין או בענייני עיראק, תימן וסוריה. זה יכול לייצב את העניינים מול ישראל ולגרום לאיראן להסכים באופן עקרוני לקווים אדומים מסוימים שמביאים יותר ביטחון לאזור."
ולי נסר: "התקדמות תושג באמצעות הסרת סנקציות, לא בהטלת סנקציות. תוצר לוואי אחד של זה יהיה שהאוכלוסייה האיראנית תתאושש מבחינה כלכלית, והמגזר הפרטי העצמאי יתחזק. ככל שהאיראנים יהיו מעורבים יותר בעולם, כך יהיה יותר לחץ על הממשלה למתן את עצמה בבית"
"בסופו של דבר, זו המדיניות שארה"ב, סעודיה ואיחוד האמירויות מנהלות מול איראן. מה המשמעות של נורמליזציה? פירושה שאנחנו הולכים להגדלת הסחר מול איראן. תמנעו מהחות'ים לתקוף אותנו, אל תתקפו אוניות נפט או מתקני נפט כמו ב־2021, ואנחנו נעבוד אתכם. התקדמות אם כן תושג באמצעות שימוש בהסרת סנקציות, לא בהטלת סנקציות. תוצר לוואי אחד של זה יהיה שהאוכלוסייה האיראנית תתאושש מבחינה כלכלית, והמגזר הפרטי העצמאי יתחזק. ככל שהאיראנים יהיו מעורבים יותר בעולם, כך יהיה יותר לחץ על הממשלה למתן את עצמה בבית".
נ"ב: "איראן הייתה מדינה סוררת מובהקת מאז 1979, יחד עם צפון קוריאה ומדינות אחרות. כך היא נבנתה. הצבתה במעמד הזה בקהילה הבין־לאומית דרשה שיח כולל שהותאם למציאות הזו, וזה השתנה באופן דרמטי מאוד בששת או בשבעת החודשים האחרונים בקנה מידה בין־לאומי. עכשיו, כאשר מדברים על סנקציות, אנשים טוענים שזה משום שאיראן היא המדינה היחידה שתומכת בפלסטינים, ולכן רוצים לבודד אותה. אז מתחולל שינוי רדיקלי בתפיסה הגלובלית של המזרח התיכון, ויהיה קשה יותר להמשיך לבודד את איראן באמצעות סנקציות.
"שנית, בייחוד מאז מדיניות הלחץ המקסימלי, איראן ניסתה לטפח את היחסים שלה עם מדינות רבות, במיוחד באזור אבל גם מעבר לו. זה ראוי לציון שדווקא כאשר ארה"ב מתחילה להטיל סנקציות על רוסיה, מפגינה נחישות גוברת מול סין ותומכת בישראל באופן מלא מאז ה־7 באוקטובר, דווקא אז דעת הקהל העולמית משתנה באופן כל כך דרמטי. בטווח הבינוני והארוך מדינות ישאלו את עצמן מדוע הן צריכות לקבל את התכתיב האמריקאי בעניין הסנקציות על איראן כמו שעשו בעבר. אם זה המצב, והעולם הופך להיות רב־קוטבי, אז תהליך השינוי יהיה משמעותי. זה אומר שאנחנו מתמודדים עם מציאות שונה מאוד היום בהשוואה לשבעה חודשים אחורה."
כפי שאתם יודעים, קראתי את הספר לא רק כחוקר של איראן אלא גם כישראלי מודאג מאוד. ישראל הולכת להיות במרכזו של שיח על סנקציות בחודשים ובשנים הבאות.
מבין הדוגמאות שלכם, דרום אפריקה בולטת בהיעדרה, וישראל מושווית אליה בשיח הבין־לאומי לעיתים קרובות. מה אנחנו יודעים על הסנקציות נגד דרום אפריקה או על מקרים שבהם סנקציות כן עבדו?
נ"ב: "אכן לא כללנו את דרום אפריקה בספר. לעיתים קרובות היא מוזכרת כהצלחה ברורה של סנקציות, אבל המקרה של דרום אפריקה היה שונה מאוד מהמקרים שבחנו, שבהן ארצות הברית בעיקר מטילה סנקציות לאורך זמן על מדינה שנוקטת מדיניות לעומתית כלפיה. המקרה של דרום אפריקה דומה למעשה הרבה יותר ל־BDS ולשיח סביב ישראל, כי הוא קשור לגורמים בשטח שמתנגדים לאפרטהייד ולקולוניאליזם, והם אלה שתובעים סנקציות בין־לאומיות.
"זה שונה מאוד מהמקרה של איראן. אבל חשובה מכך העובדה שבדרום אפריקה היה אפרטהייד קשה מאוד. היו מערכות כלכליות נפרדות עבור המיעוט הלבן והרוב השחור, וכלכלת המיעוט הייתה קשורה מאוד למערכת הכלכלית הבין־לאומית ובמיוחד למערב. כשארצות הברית ואחרים החלו להטיל סנקציות על ממשלת דרום אפריקה, הן פגעו בכלכלת האפרטהייד הלבנה משום שהיא זו שהייתה קשורה למערב. ההלם הפעיל לחץ כלכלי כבד שגרם להם לסגת.
"אני חושבת שה־BDS מנסה לפעול בצורה דומה נגד המערכת הכלכלית הישראלית, הנפרדת מהכלכלה הפלסטינית ושולטת עליה. המחשבה היא שסנקציות על הכלכלה הישראלית המחוברת לכלכלה המערבית יפגעו בישראל באופן דרמטי וייאלצו אותה ללכת למו"מ ולהתפשר. המאבקים האלה מנוהלים מלמטה למעלה והם ארוכי טווח, בשונה מהמקרה של איראן, קובה או ונצואלה."
