חוק האזרחות והכניסה לישראל במבט השוואתי/ אסף שפירא*

ביקורות רבות הוטחו ב"חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003", האוסר להעניק היתר כניסה ומעמד חוקי בישראל לפלסטינים תושבי הגדה המערבית ורצועת עזה (להלן: "השטחים"). המבקרים טענו שהחוק פוגע קשות בזכות לשוויון ולחיי משפחה, וביקרו את פסיקות בג"ץ שאישרו את החוק שוב ושוב. ברצוני להצטרף לביקורות הללו ולהרחיבן באמצעות ניתוח החוק והמאבק הכושל נגדו מנקודת מבט השוואתית – על רקע הכללים המסדירים את זכאותן של קבוצות מהגרים¹הגדרת הפלסטינים תושבי השטחים כ"מהגרים" מתבססת אך ורק על תפיסתה של מדינת ישראל שמדובר באוכלוסייה של לא-אזרחים אשר מבקשת לעבור לטריטוריה ישראלית ולקבל אזרחות. להשקפתי, מבחינה נורמטיבית זו תפיסה בעייתית בשל שליטתה הישירה והעקיפה של ישראל בפלסטינים תושבי השטחים. אחרות לאזרחות בישראל. השוואה זו מעידה על חומרת הפגיעה בפלסטינים ומראה שהחוק הוא קיצוני אפילו על רקע מדיניות האזרחות האתנית הנוקשה של ישראל.

מאז הקמתה אימצה ישראל מדיניות אזרחות אתנית, הבאה לידי ביטוי מובהק בחוק השבות, המאפשר ליהודים – ומ-1970 גם לבני משפחתם – להגר לישראל ("לעלות") ולהתאזרח. בד בבד, ישראל מקשה מאוד על מהגרים שאינם זכאי שבות לקבל אזרחות: היא אינה מעניקה אזרחות לילדי מהגרים, ואינה מאפשרת למהגרים החיים בה – גם במשך שנים רבות – להתאזרח (מלבד מקרים יוצאי דופן, כמו בני זוג של אזרחים). אמנם בסמכות שר הפנים להעניק למהגרים מעמד של תושבי קבע, העשוי להוביל לאחר כמה שנים להתאזרחות, אך הוא משתמש בסמכות זו רק במקרים נדירים.

בראשית שנות התשעים של המאה העשרים החלה הגירה מסיבית של מהגרים שאינם זכאי שבות לישראל, וישראל הפכה ל"מדינת הגירה" דה-פקטו. אוכלוסיות המהגרים הגדולות ביותר הן מהגרי עבודה, מבקשי מקלט מאפריקה, מהגרים מברית המועצות לשעבר (אלו שאינם זכאי שבות), הפלשמורה, ופלסטינים שהיגרו או ביקשו להגר לישראל בעקבות בני זוגם האזרחים. לכך יש להוסיף את האוכלוסייה הקטנה יחסית של חיילי צד"ל ואת "העבריים מדימונה" ("הכושים העבריים"). מדיניות האזרחות של ישראל לא השתנתה שינוי מהותי בעקבות גלי ההגירה האלו. ואולם מראשית שנות התשעים אומצו הסדרים מקלים כלפי חלק מהמהגרים:

1. החלטות ממשלה מ-2005, 2006 ו-2010²החלטת ממשלה 3807 מיום 26.6.2005; החלטת ממשלה 156 מיום 18.6.2006; החלטת ממשלה 2183 מיום 1.8.2010. אפשרו לחלק מילדי מהגרי העבודה – ובעקבות כך גם לאחיהם והוריהם – לקבל אזרחות אם הילדים עמדו בקריטריונים מוגדרים: גיל כניסה לישראל, תקופת שהייה במדינה, ידיעת עברית, כניסה של ההורים לישראל כדין, ועוד. נקבע שאלו הסדרים חד-פעמיים, שלא ישפיעו על מעמדם העקרוני של מהגרים וילדיהם.
    
2. החלטות ממשלה מ-2002, 2004 ו-2011³החלטת ממשלה 2660 מיום 3.11.2002; החלטת ממשלה 1830 מיום 29.4.2004; החלטת ממשלה 3573 מיום 4.8.2011. העניקו תושבות ארעית ובהמשך תושבות קבע ואזרחות להורים של חיילים שאינם זכאי שבות, רובם המכריע מהגרים מברית המועצות לשעבר.
    
3. לאחר יציאת כוחות צה"ל מדרום לבנון במאי 2000 הגיעו לישראל כ-6,000 מתושבי האזור, רובם אנשי צד"ל ובני משפחותיהם. חוק מ-2004 קבע כי אנשי צד"ל ובני משפחותיהם מדרגה ראשונה המתגוררים בישראל ביום כניסתו של החוק לתוקף יוכלו לקבל אזרחות באופן מידי.
    
4. חברי קהילת "הכושים העבריים", שהחלו להגיע לישראל מארצות הברית כבר בסוף שנות השישים, חיו שנים רבות בישראל ללא כל מעמד רשמי. בתחילת שנות התשעים הוענק להם מעמד של תושב ארעי, וב-2003 – תושבות קבע. חלק מבני הקהילה התגייסו לצבא (אף שהם פטורים מכך), וקיבלו בזכות זאת אזרחות; לקראת סוף העשור הראשון של המאה ה-21 קיבלו חברי קהילה נוספים אזרחות, אם כי בתהליך אטי והדרגתי.
    
5. הפלשמורה: תושבי אתיופיה אלו, אשר יהדותם שנויה במחלוקת, ביקשו לעלות לישראל בראשית שנות התשעים בעקבות "מבצע שלמה". בספטמבר 1992 הכריעה ועדת שרים כי הם אינם יהודים ואינם זכאי שבות, אך התירה לאלה שכבר שהו במתחם באדיס אבבה להגר מטעמים הומניטריים. במהלך השנים האריכה והרחיבה המדינה שוב ושוב את ה"מבצע" שבמסגרתו הובאו בני הפלשמורה לישראל במסגרת חוק הכניסה, וכאן התגיירו וקיבלו אזרחות.⁴החלטה החשובה ביותר בעניינם הייתה החלטת ממשלה 2948 מיום 16.2.2003. באופן רשמי הסתיים המבצע באוקטובר 2013, אך המאבק הציבורי לחידושו נמשך.

מבקשי המקלט מאפריקה, לעומת זאת, לא זכו לשום הסדרי אזרחות מקלים לקראת קבלת אזרחות; ואילו הפלסטינים תושבי השטחים הם היחידים שמעמדם הורע הרעה ניכרת לעומת העבר, כפי שיוסבר להלן.

בעקבות מלחמת ששת הימים נפוצו קשרי נישואין בין פלסטינים מהשטחים לפלסטינים אזרחי ישראל. עד תחילת שנות התשעים אפשרה ישראל באופן כללי מעבר חופשי בין הטריטוריות, וכך יכלו פלסטינים תושבי השטחים לעבור להתגורר עם בני זוגם בישראל גם ללא מעמד רשמי בה. לאחר הקמת הרשות הפלסטינית ופיגועי הטרור של ראשית שנות התשעים הגבילה ישראל את חופש התנועה וחייבה פלסטינים מהשטחים המעוניינים להתגורר בישראל לקבל מעמד רשמי במסגרת "איחוד משפחות" – מעמד שהעניק לפלסטינים, גם אם לאחר עיכובים וקשיים, אזרחות. לאחר פרוץ האינתיפאדה השנייה (2000) החלה תופעת איחוד המשפחות לעלות לדיון ציבורי, וגורמים רבים, ובכללם שר הפנים דאז אלי ישי, פקידים במשרד הפנים ואנשי אקדמיה, הביעו את חששם מהשלכותיה הביטחוניות, הכלכליות ובעיקר הדמוגרפיות.

לאחר פיגוע הטרור במסעדת "מצה" בחיפה ב-31 במרץ 2002, שבוצע בידי פלסטיני תושב השטחים שקיבל אזרחות ישראלית במסגרת איחוד משפחות, הורה ישי לאנשי משרדו להשעות את ההליכים האלה. הוראה זו אושרה בהחלטת ממשלה בחודש מאי באותה שנה,⁵החלטת ממשלה 1813 מיום 12.5.2002. וכשנה לאחר מכן – בחוק האזרחות והכניסה לישראל. החוק אסר להעניק לפלסטינים תושבי השטחים אזרחות או תושבות קבע, ואפשר להעניק היתרי שהייה זמניים רק במקרים מיוחדים. החוק נקבע כהוראת שעה לשנה אחת, אשר ניתנת להארכה בכנסת, וזו אכן האריכה אותה שוב ושוב. פעמיים תוקן החוק, ב-2005 וב-2007. התיקונים הקלו על קבלת היתרי שהייה זמניים, אך אפשרו להעניק תושבות קבע ואזרחות רק לפלסטינים שמזדהים עם המדינה ותרמו לה תרומה משמעותית, כלומר רק ל"משתפי פעולה". במהלך השנים נעשו ניסיונות רבים לבטל את החוק או לתקנו תיקון משמעותי יותר, אך כולם כשלו. עיקר המאבק התנהל בזירה המשפטית: לבג"ץ הוגשו עתירות רבות נגד החוק, והן התנקזו לשתי פסיקות ב-2006 וב-2012,⁶בג"ץ 7052/03, עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל ואח' נ' שר הפנים ואח'; בג"ץ 466/07, ח"כ זהבה גלאון – מר"צ-יחד נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח'. שבהן אושר החוק.

לסיכום: מאז ראשית שנות התשעים, עת הפכה ישראל למדינת הגירה, היא אימצה הסדרים שהקלו על קבוצות מהגרים שונות לקבל אזרחות. מדובר בהסדרים מוגבלים מאוד הנוגעים לקבוצות מהגרים פרטניות, ואין בהם כדי לשנות את משטר האזרחות של ישראל. אף על פי כן, מדובר בהסדרים חשובים, הן מבחינה מעשית והן מבחינה עקרונית: מבחינה מעשית פתרו ההסדרים האלה חלק מהבעיות הקשות הנוגעות למהגרים חסרי אזרחות (אם כי נותרו בעיות קשות רבות בלתי פתורות) – בעיות הנוגעות לשיקום חייהם של פליטים, לאיחוד משפחות ולמעמדם של ילדי מהגרים שנולדו בישראל; מבחינה עקרונית מוכיחים ההסדרים האלה שגם משטר האזרחות האתני הנוקשה של ישראל חשוף ללחצים להקל על מהגרים לקבל אזרחות – ולעתים אף נוהג בגמישות ומאפשר להם לעשות כן.

בניגוד גמור להסדרים האלה, חוק האזרחות והכניסה לישראל שלל מפלסטינים תושבי השטחים כמעט כל אפשרות לקבל אזרחות ישראלית. כלפי הפלסטינים לא השכיל משטר האזרחות הישראלי לפעול באותה הגמישות שפעל כלפי קבוצות המהגרים האחרות: לא כונן כל הסדר – אפילו מוגבל וחד-פעמי – המאפשר ולו לחלק קטן מהם לקבל אזרחות (מלבד משתפי פעולה). ממצאים אלו מחזקים ומחדדים את הטיעון שמדובר בחוק חריג וקיצוני במיוחד. כישלון המאבק בחוק, שאת רובו ניהלו פלסטינים אזרחי ישראל והוא השפיע ישירות על זכותם לחיי משפחה, מעיד גם על חולשה פוליטית קשה של אזרחים אלו ועל יכולתם המוגבלת להיאבק בכלים משפטיים ופוליטיים לשיפור מעמדם.

* אסף שפירא, החוג למדע המדינה, האוניברסיטה העברית בירושלים

• 1
  הגדרת הפלסטינים תושבי השטחים כ"מהגרים" מתבססת אך ורק על תפיסתה של מדינת ישראל שמדובר באוכלוסייה של לא-אזרחים אשר מבקשת לעבור לטריטוריה ישראלית ולקבל אזרחות. להשקפתי, מבחינה נורמטיבית זו תפיסה בעייתית בשל שליטתה הישירה והעקיפה של ישראל בפלסטינים תושבי השטחים.
• 2
  החלטת ממשלה 3807 מיום 26.6.2005; החלטת ממשלה 156 מיום 18.6.2006; החלטת ממשלה 2183 מיום 1.8.2010.
• 3
  החלטת ממשלה 2660 מיום 3.11.2002; החלטת ממשלה 1830 מיום 29.4.2004; החלטת ממשלה 3573 מיום 4.8.2011.
• 4
  החלטה החשובה ביותר בעניינם הייתה החלטת ממשלה 2948 מיום 16.2.2003.
• 5
  החלטת ממשלה 1813 מיום 12.5.2002.
• 6
  בג"ץ 7052/03, עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל ואח' נ' שר הפנים ואח'; בג"ץ 466/07, ח"כ זהבה גלאון – מר"צ-יחד נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח'.