נאמנות, אזרחות וסולידריות חברתית: שיח הנאמנות והלגיטימציה של ההפליה/ ד"ר תמר הוסטובסקי-ברנדס*

היחס בין אזרחות לנאמנות הולך ותופס מקום מרכזי בשיח החברתי והפוליטי בישראל בשנים האחרונות. בשדה המשפט בא העניין ביחס זה לידי ביטוי בסדרה של הצעות חוק שמטרתן להתנות זכויות הכרוכות באופן מסורתי באזרחות, בנאמנות למדינה. התפיסה העומדת בבסיס חוקים אלו רואה באזרחות ובנאמנות את שני הנדבכים שעליהם מבוססת מערכת היחסים בין האזרח למדינתו. דברי ההסבר להצעת "חוק האזרחות (תיקון – הצהרת אמונים), התשס"ח-2007" פותחים, למשל, בקביעה כי "הקשר בין האזרחות ונאמנות למדינה הוא קשר בלתי ניתן לניתוק". על פי תפיסה זו, מושג הנאמנות מבטא את יחסו הנדרש של האזרח למדינה, קרי חובותיו כלפיה, ואילו מושג האזרחות מבטא את זכויותיו של האזרח במדינה, קרי חובותיה כלפיו.

הטיעון כי אזרח חב בנאמנות למדינת אזרחותו מושמע רבות בשיח הציבורי, והוא נתפס כמעט כאקסיומה. הדיון בסוגיית תוכנה ומהותה של נאמנות זו, לעומת זאת, מועט. הניסיון לפרוט חובת נאמנות זו לחובות עשה ואל תעשה קונקרטיות המוטלות באופן ייחודי על אזרחים מגלה כי חובות כאלו כמעט אינן בנמצא. החובה הכללית לציית לחוק, למשל, מוטלת על כל מי שנמצא בשטחה של המדינה ואינה ייחודית לאזרחים. גם החובה ליטול חלק ברווחת החברה כולה, הבאה לידי ביטוי, למשל, בחובת תשלום המסים, אינה מוטלת באופן ייחודי על אזרחים. אפילו עבֵרות המופיעות בחוק העונשין תחת הכותרת "בגידה", וכוללות איסור על פגיעה באינטרסים חיוניים של המדינה, הן עבֵרות אשר כל אדם יכול לבצען.¹ הכותרת "בגידה" נתונה לעברות הכלולות בפרק ז, סימן ב, לחוק העונשין. עברות אלו כוללות את הפגיעה בריבונות המדינה או בשלמותה (סעיף 97), גרם למלחמה (סעיף 98), סיוע לאויב במלחמה (סעיף 99), גילוי החלטה לבגוד (סעיף 100), שירות בכוחות האויב (סעיף 101), סיוע לשבוי מלחמה (102) ותעמולה תבוסתנית (סעיף 103). העברה היחידה מבין העברות האלה שהגדרתה כוללת את הנסיבה כי המבצע הוא אזרח ישראלי או "אדם אחר החייב בנאמנות למדינת ישראל" היא העבֵרה של "שירות בכוחות האויב". את עברות ה"בגידה" האחרות יכול לעשות כל אדם אשר כפוף לדין הפלילי הישראלי. גם המשפט הבינלאומי אינו מגביל את זכותן של מדינות להטיל את החובות לעיל על פרטים נוספים מעבר לאזרחיהן. החובה היחידה שמדינות אכן רשאיות להטיל על אזרחיהן בלבד היא חובת השירות הצבאי. אולי בשל כך הפך השירות הצבאי במובנים רבים ל"מבחן הנאמנות" האולטימטיבי.

מאחר שרוב החובות הנתפסות בשיח הציבורי כ"חובות נאמנות" (חוץ מחובת השירות הצבאי, כאמור) אינן מוטלות באופן ייחודי על אזרחים, ככל שהמונח "חובת נאמנות" מתייחס לחובות עשה ואל תעשה קונקרטיות מדובר במונח ריק מתוכן. המונח "חובת נאמנות" מתייחס בעיקר לציפייה החברתית כי אדם ירגיש קשר רגשי-נפשי למדינת אזרחותו. הדרישה להצהיר על נאמנות למדינה במצבים שונים, אחת הדרישות המרכזיות ב"שיח האזרחות", היא התרגום של ציפייה זו לשפת המעשה. להלכה, הצהרות נאמנות אמורות להתייחס לחובות נאמנות הנפרדות מההצהרה עצמה. למעשה, בהיעדר תוכן ממשי לחובת הנאמנות למדינה, חובת ההצהרה עצמה נעשית חובת הנאמנות העיקרית. הצהרת הנאמנות, שהיא ביטוי של קשר רגשי-נפשי למדינה, מתאחדת אפוא עם חובת הנאמנות.

מעבר לפגיעה הכרוכה בהתניית זכויות בחובות בכלל, והתניית זכויות בחובה אשר במרכזה עומדות תחושותיו ומחשבותיו של אדם בפרט, עצם הציפייה לקשר רגשי-נפשי למדינה מכוח האזרחות ותו לא מבוססת על דגם חסר של יחסי אזרח–מדינה, ולפיכך שגוי. הקשר בין האזרח למדינה כולל לא רק את מערכת היחסים שבין האזרח למדינתו, מערכת דיכוטומית אשר מציבה את האזרח אל מול המדינה, אלא גם את מערכת היחסים המשולשת אזרח–חברה–מדינה. לא רק האזרחות והנאמנות עומדות בבסיס מערכת זו, אלא גם הסולידריות החברתית והערבות ההדדית, אשר במהותן מגלמות את אותו מרכיב נפשי-רגשי שהוא גם חלק ממושג הנאמנות. לגיטימיות הציפייה לנאמנות למדינה נגזרת במידה רבה מסולידריות זו.

יוזמות החקיקה הדורשות הצהרה על נאמנות לישראל כמדינה "יהודית ודמוקרטית" משקפות תפיסה המבססת את הסולידריות החברתית בישראל על הזדהות עם הלאום היהודי.²הצעות חוק יסוד: הלאום, על גרסאותיו, הן במידה רבה ההמשך הטבעי של מגמה זו. תפיסה זו קיבלה לאחרונה ביטוי גם בפסק דין של בית המשפט העליון שבו דחה בית המשפט את בקשת המערערים להירשם כ"ישראלים" בסעיף הלאום במרשם האוכלוסין.³עא 8573/08, ‏עוזי אורנן נ' משרד הפנים. בהתבסס על הלכה קודמת שניתנה בפרשת טמרין, חזר בית המשפט על ההבחנה בין האזרחות, אשר "יוצרת זיקה משפטית נמשכת בין הפרט לבין מדינתו", ובין הלאום, אשר מבוסס, אליבא דבית המשפט, על "הרגשת אחדות השוררת בקרב חברי החטיבה הלאומית, תלות הדדית ואחריות קולקטיבית, כמו גם מידות אתניות וקניינים תרבותיים המייחדים את הקיבוץ הלאומי ומבדילים אותו מקיבוצים לאומיים אחרים". כך קבע בית המשפט, מצד אחד, כי הלאום הוא קבוצת ההזדהות של הפרט, ומצד אחר כי לא קיים לאום ישראלי. התפיסה שהאזרחות היא בעיקרה סטטוס משפטי בעוד שהלאום הוא יחידת השתייכות והזדהות ודחיית הטענה כי קיים לאום ישראלי מדירות את מי שאינו משתייך ללאום היהודי מקבוצת הסולידריות החברתית בישראל. בהקשר זה יש לציין את פסק דינו של השופט מלצר, הקובע ש"יהדותה הקונסטיטוציונית" של המדינה שוללת את האפשרות המשפטית להכיר ב"לאום ישראלי". עמדה זו מרחיקה אף מעבר לקביעה כי כעניין שבעובדה לא הוכח קיומו של לאום ישראלי, מאחר שהיא צופה פני עתיד, שכן על פיה גם אם יוכח בעתיד קיומו של לאום כזה לא יהיה אפשר להכיר בו. קביעה זו מאיינת במידה רבה את התקווה ליצירת בסיס לסולידריות חברתית כלל-ישראלית ומותירה את מערכת היחסים המשולשת אזרח–חברה–מדינה רלוונטית לאזרחי ישראל היהודים בלבד.

הדרת אזרחיה הערבים של ישראל מקבוצת הסולידריות החברתית שומטת את הבסיס הלגיטימי לציפייה החברתית כי ירגישו או יביעו נאמנות למדינה. למרות זאת במציאות החברתית והפוליטית בישראל הדרישה לבטא נאמנות למדינה מופנית תדיר דווקא כלפי אזרחיה הערבים של המדינה. ספק אם "מבחני נאמנות" הבאים לידי ביטוי בדרישה להצהיר על נאמנות למדינה יסייעו להגן על אינטרסים חיוניים של המדינה או לחזק את הרגשת הנאמנות אליה. לעומת זאת, מבחנים מסוג זה הם בסיס פוטנציאלי להפליה ולהדרת האזרחים הערבים בישראל הן במישור האינדיבידואלי והן במישור הקולקטיבי. במישור האינדיבידואלי התניה של זכויות בביטויי נאמנות מאפשרת שלילת זכויות, אשר לכאורה פוגעת בשוויון, בטיעון כי הבסיס לפגיעה אינו הבחנה אסורה, כגון הבחנה המבוססת על לאום, גזע או דת, אלא בחירתו האישית של הפרט שלא למלא חובה המוצגת כלגיטימית. במישור הקולקטיבי זיהוי המדינה עם הלאום היהודי מוביל למצב שבו אי-הזדהות עם הנרטיבים הלאומיים, או הזדהות עם נרטיביים חלופיים או נוגדים נתפסות כאי-נאמנות למדינה ולכן כפסולות. בשני המישורים השימוש במושג הנאמנות משמש להצדקת שלילת הזכויות או ההגבלות באמצעות הצגתן כפגיעות אשר אינן מבוססות על "הבחנות אסורות", אלא על מעשיו ובחירותיו של הפרט.

* ד"ר תמר הוסטובסקי-ברנדס, הפקולטה למשפטים, הקריה האקדמית אונו

• 1
   הכותרת "בגידה" נתונה לעברות הכלולות בפרק ז, סימן ב, לחוק העונשין. עברות אלו כוללות את הפגיעה בריבונות המדינה או בשלמותה (סעיף 97), גרם למלחמה (סעיף 98), סיוע לאויב במלחמה (סעיף 99), גילוי החלטה לבגוד (סעיף 100), שירות בכוחות האויב (סעיף 101), סיוע לשבוי מלחמה (102) ותעמולה תבוסתנית (סעיף 103). העברה היחידה מבין העברות האלה שהגדרתה כוללת את הנסיבה כי המבצע הוא אזרח ישראלי או "אדם אחר החייב בנאמנות למדינת ישראל" היא העבֵרה של "שירות בכוחות האויב". את עברות ה"בגידה" האחרות יכול לעשות כל אדם אשר כפוף לדין הפלילי הישראלי.
• 2
  הצעות חוק יסוד: הלאום, על גרסאותיו, הן במידה רבה ההמשך הטבעי של מגמה זו.
• 3
  עא 8573/08, ‏עוזי אורנן נ' משרד הפנים.