דיפלומטיה של מים במזרח התיכון

המזרח התיכון ידוע כאזור יבש שהמדינות בו סובלות ממצוקה תמידית של מחסור במים. זאת על אף שנמצאים באזור זה כמה מהנהרות הגדולים בעולם, שגדותיהם היו ערש הציוויליזציה המזרח־תיכונית ואף העולמית. כיצד ניתן להקל את המחסור ולאפשר חלוקה הוגנת ופיתוח של משאבי המים המשותפים של האזור?

במאמרו של מוחמד א־סעידי, מרצה ללימודי פיתוח בר־קיימה באוניברסיטת קטר, שפותח את הגיליון המיוחד של כתב העת מדיניות ערבית (סיאסאת ערבייה), הכותב מתאר את המציאות המורכבת של סוגיית המים בעולם הערבי. 14 מתוך 22 מדינות ערב חולקות 27 אגני מים על־קרקעיים, ובראשם אגני הנהרות של הנילוס, שבהם מצרים וסודאן (וכן אתיופיה) מתחלקות, ואגני הפרת והחידקל הנובעים בטורקיה וחוצים את סוריה ואת עיראק. אותם אגנים הם כשני שלישים ממקורות המים שבמדינות ערב, ובאופן טבעי נובעת מכך המסקנה שלחלוקת המים של אותם אגנים משותפים יש חשיבות ראשונה במעלה. א־סעידי משתמש במושג "דיפלומטיית המים" ומדגיש כי יש חשיבות גדולה ביותר לשיתוף פעולה בסוגיית מקורות המים חוצי הגבולות. שיתופי פעולה סביב סוגיות המים במזרח התיכון אף נכללו בדו"ח האו"ם לפיתוח בר־קיימה משנת 2012, שהוקדש להבטחת זמינות המים וניהול בר־קיימה שלהם.

לדברי א־סעידי, לאורך השנים נוהל משאב המים חוצי הגבולות בעיקר בעזרת החוק הבין־לאומי והסכמי חלוקת המים בין המדינות. עם זאת, עקב דלדול המשאבים, בין השאר כתוצאה מניהול לקוי של הנהרות החוצים את שטחי מדינות ערב וכן עקב שינוי האקלים וההתפתחות והצמיחה באזור, התעצמה בשנים האחרונות התחרות על משאבי המים באזור המזרח התיכון. שיתוף הפעולה והחלוקה באמצעות דיפלומטיה והחוק הבין־לאומי בסוגיות המים נעשים קשים יותר מבעבר. גם חוסר היציבות המדינית באזור מערים קשיים על שיתוף הפעולה ועל ניהול נכון של משאב המים, כפי שהמתיחות הגוברת סביב סוגיות השימוש במים מראה. סוגיה זו רלוונטית הרבה יותר כעת, כאשר המזרח התיכון מצוי על סיפה של מלחמה רחבה.

לטובת ההצלחה של שיתוף הפעולה בין מדינות, יש להתייחס לאגני המים המשותפים להן כמקורות למשאבים באופן כללי וכך לנצל מגוון של הזדמנויות לשיתוף פעולה. הדבר מאפשר להפוך את חלוקת המים לתהליך מורכב יותר של שיתוף במשאבים ובהזדמנויות

המכשול של הגמוניית המים

דיפלומטיית מים אינה אלא כינוי למאמצים הכלליים של מומחים וחוקרים להשגת שיתוף פעולה בדרכי שלום סביב סוגיות מים ולמניעת סכסוכים סביב מים. חשיבותה של אותה דיפלומטיית מים מקבלת משנה תוקף כאשר נזכרים כי אין בנמצא רשות בין־לאומית העוסקת בתקנות מים ומסוגלת לקבל החלטות מיידיות ומקובלות על הכלל בנוגע לחלוקת מים. האו"ם אומנם הציב כיעדיו שימוש בר־קיימה וזמינות של מים, אך אין לו גוף המסוגל לאכוף זאת. בעקבות כך, התרחב המושג "דיפלומטיית מים" וכלל כל ניסיון לפתור מחלוקות הנוגעות למים בדרכים לא־אלימות. אך בפני התרחבות השימוש בגישה הדיפלומטית ניצב מכשול מרכזי: המדינות בעלות "הגמוניית המים". הכוונה היא למדינות באזור המזרח התיכון שמחזיקות בשליטה א־סימטרית באגני הנהרות הגדולים וחוצי הגבולות כגון הפרת, החידקל, הנילוס והירדן.

כך לדוגמה, בעוד עיראק תלויה לחלוטין בפרת ובחידקל לאספקת מים לשתייה ולחקלאות, נהרות אלו נשלטים על ידי טורקיה וסוריה עוד לפני הגעתם לעיראק, מה שנותן לשתי מדינות אלו מנוף לחץ משמעותי על עיראק, ומאפשר להן – ובפרט לטורקיה – להגביל כמעט כרצונן ובהתאם לאינטרס שלהן את המים המגיעים לעיראק. נהר הנילוס הוא עורק החיים של מצרים על 100 מיליון תושביה, אך מקורותיו נמצאים אלפי קילומטרים דרומה מגבולה, והוא עובר בדרכו באוגנדה, אתיופיה, דרום סודאן, סודאן ומדינות נוספות. בשל כך, כל סכסוך על מימי הנילוס מציב את מצרים אוטומטית בעמדת נחיתות אל מול ההגמוניה של מדינות כאתיופיה, ועלול לדחוף אותה לשימוש בכוח, כפי שבולט בסכסוך על סכר הרנסנס, שעליו יורחב בהמשך.

ניתן לטעון כי גם ישראל בעלת הגמוניה בתחום המים, וכי שליטתה על מקורות נהר הירדן הופכת את ירדן ואת הרשות הפלסטינית לתלויות בה לשם אספקת המים שלהן. מובן שמצב זה לא התקיים בזמנים עברו, ואכן בשנות החמישים והשישים זכורה לנו "המלחמה על המים" בין ישראל לסוריה על השליטה במקורות הירדן.

מקורות מים כמשאבים עם הזדמנויות לרווח

א־סעידי מקדם את הגישה הדיפלומטית בסוגיות המים, ומדגיש את החשיבות של שימוש בהסכמים בין־לאומיים בדבר חלוקת הנהרות חוצי הגבולות. פרט לכך, לדברי א־סעידי, בשנים האחרונות החל המחקר האקדמי לעסוק גם בתפקיד של שחקנים לא־מדינתיים בסוגיות אלה מתוך מאמץ להגיע להבנה מחקרית של כלל הגורמים בדיפלומטיה של המים, על חשבון מקומו המרכזי של מוסד המדינה כמושא מחקר בתחום.

פרט לכך, א־סעידי טוען כי כדי להגיע לשיתוף פעולה בין־מדינתי מלא בסוגיות מים יש להביא בחשבון גם שימושים של המים בחקלאות ובכלכלה ולא רק למי שתייה. החשיבות של המים לחקלאות בתוך דיפלומטיית המים חשפה מאבקים שאינם עוסקים רק בכמות המים הזמינה מהאגן אלא גם בחומרי ההזנה שבמים (הדרושים לחקלאות) ובחשש משיטפונות מסוכנים.

הרחבת נקודת המבט וההתייחסות גם לרווחים שמופקים מהמים בסקטורים חשובים כמו חקלאות ותעשייה ולחלוקה של הרווחים הללו, תאפשר מציאת פתרונות הוגנים ומקובלים על הצדדים השונים. ניתן לקרוא בהרחבה על דוגמה לכך בהצעתם של החוקרים ת'יספלד וסולייב לפתרון המחלוקות על חלוקת המים באגני הנהרות במרכז אסיה בין אוזבקיסטן, טג'יקיסטן, קירגיזסטן, טורקמניסטן וקזחסטן, דרך מנגנון של שיתוף ברווחים.

בהקשר זה, א־סעידי טוען כי לטובת ההצלחה של שיתוף הפעולה (על בסיס של חלוקת הרווחים) בין מדינות, יש להתייחס לאגני המים המשותפים להן כמקורות למשאבים באופן כללי וכך לנצל מגוון של הזדמנויות לשיתוף פעולה. הדבר מאפשר להפוך את חלוקת המים גרידא – שהיא משחק סכום אפס – לתהליך מורכב יותר של שיתוף במשאבים ובהזדמנויות כלכליות כגון בתחומי האנרגיה, מה שמאפשר לקדם שיתוף פעולה והגדלה של "עוגת" הרווח שכל השחקנים מתחלקים בה. אפשרות זו הופכת רלוונטית במיוחד לאור הקשיים העולמיים המחריפים שפורטו לעיל, ובראשם שינוי האקלים.

אין מדובר בסוגיה טכנית על אופן בניית הסכר והפעלתו אלא במאבק הסובב סביב מורשתן התרבותית של המדינות וסביב החזון הלאומי שלהן, ויש לו אספקטים גאופוליטיים כבדי משקל

המקרה של סכר הרנסנס

עם זאת, מכשולים רבים ניצבים בפני השימוש בדיפלומטיית המים ככלי לפתרון סכסוכים על אגני מים משותפים באזור. המקרה המוכר ביותר בימינו, שכבר הוזכר כאן, הוא סכר הרנסנס שאתיופיה בונה על הנילוס. סכר זה יהיה מהגדולים בעולם וישמש את תחנת הכוח ההידרו־אלקטרית הגדולה ביותר ביבשת אפריקה, אך בו בזמן הוא מסכן את מצרים, שתלויה במי הנילוס וחוששת מהפחתה בכמות המים שיגיעו אליה בעקבות אגירת מים בסכר והתאדותם. במאמר משותף עם מוחמד בשיר, א־סעידי מציג את המאבק הניטש סביב בניית הסכר ומראה כי אין מדובר בסוגיה טכנית על אופן בניית הסכר והפעלתו אלא במאבק הסובב סביב מורשתן התרבותית של המדינות וסביב החזון הלאומי שלהן, ויש לו אספקטים גאופוליטיים כבדי משקל. א־סעידי מדגיש כי הדרך היחידה לפתרון המחלוקת היא דיפלומטיית המים, אך בשנים האחרונות עלה יותר מפעם אחת החשש שהסכסוך יידרדר למאבק צבאי אם מצרים (וסודאן) לא יגיעו להסכמות עם אתיופיה סביב ניהול הסכר.

בעוד מצרים מתמודדת עם אתגר דיפלומטי חיצוני, גם מצב משק המים הפנימי שלה אינו מזהיר. במחקרו של ר'סאן אל־כחלות הוא טוען כי השילוב של ניהול משק המים במדינה עם הצורך הגדל במים לחקלאות, צמיחת האוכלוסייה וכן זיהום המים (שרובם ככולם מגיעים מהנילוס) מוביל לכך שגם פרויקטי התשתיות הגדולים של מצרים אינם מספיקים לסגירת הפער בין ההיצע והביקוש. אל־כחלות אומנם מציע כמה פתרונות לבעיה, אך ניתן להבין מדוע במיוחד בזמנים אלו, מצרים רגישה במיוחד לכל פרויקט שעלול להפחית את כמות מי הנילוס שהיא תזכה בהם, ויש צורך במאמצים דיפלומטיים משמעותיים ויצירתיים מאוד כדי להביא אותה להסכמות עם אתיופיה.

הפתרונות השונים למצב דורשים מעורבות עמוקה של החקלאים המקומיים ושל הקהילות שנפגעו מהרס הנהר כדי להוביל לניהול מושכל ובר־קיימה של המשאבים ולשיקום הנהר

מרכיבי הדרך הדיפלומטית

כיצד דיפלומטיית המים יכולה להשיג שיתוף פעולה ופתרון מחלוקות? במאמר אחר שא־סעידי מצטט, חוסאם חוסיין ואחרים מפרשים את המונח בצורה רחבה ומציעים כמה כלים דיפלומטיים לפתרון הסכסוכים. ראשית, מוצע לבנות מוסדות משותפים למדינות ההסכם (ואף לגורמים לא־מדינתיים) שיתמחו בניהול אופטימלי של משק המים באגן. התהליך נשען על פיתוח תהליכים לאיסוף ולשיתוף של נתונים רלוונטיים, מה שיאפשר קבלת החלטות מושכלות יותר וארוכות טווח.

שנית, מודגשת החשיבות של שיתוף הקהילות המקומיות שעשויות להיפגע מהשינויים באגני המים הבין־מדינתיים. לעיתים קרובות קהילות אלו הן הניזוקות הראשיות משינויים באגן שכן מקבלי ההחלטות אינם מביאים בחשבון את האינטרסים שלהן, והחלופות שלהן מוגבלות יותר. לדוגמה, נהר הליטני בלבנון שהוזנח, זוהם ואיבד את המערכות האקולוגיות המועילות שהתקיימו באגן הניקוז שלו עקב בעיות ניהול והמשברים הפוליטיים הרבים בלבנון. הפתרונות השונים למצב דורשים מעורבות עמוקה של החקלאים המקומיים ושל הקהילות שנפגעו מהרס הנהר כדי להוביל לניהול מושכל ובר־קיימה של המשאבים ולשיקום הנהר.

גם נהרות הפרת והחידקל שזורמים במספר מדינות היו מקור למאבקים על חלוקת מים, שפגעו בסופו של דבר באינטרסים של מדינות אלה. א־סעידי סבור שפתרונות למאבק על המים קשורים לרפורמות במשקי המים המקומיים בסוריה ובעיראק. מוסדות ניהול המים הבין־מדינתיים בנהרות אלה אינם מפותחים דיים עקב שימוש מוגבל בדיפלומטיית מים במדינות אלו.

מדינות מסוימות נהנות מיתרונות מובהקים בחלוקת המים מאגני הנהרות המשותפים, כאשר לרוב אלו הן מדינות לא־ערביות – אתיופיה, טורקיה וישראל

שחקן נוסף ומרכזי בפתרון סכסוכים ובשיתוף פעולה בנושאי מים הוא הארגונים הבין־לאומיים. פיתוח החוק הבין־לאומי בסוגיות מים מאפשר לבית הדין הבין־לאומי להיות מעורב יותר בסכסוכים על מים. בית הדין משתמש בעקרון הרווחים ההוגנים וההגיוניים כיסוד החוק הבין־לאומי בענייני מים ומעניק חשיבות לשמירה על הסביבה ועל האינטרסים של הדורות הבאים מפני השפעות הפיתוח הכלכלי. המעורבות הבין‏־לאומית מעודדת חשיבה בת־קיימה וארוכת טווח לעומת הסכמים שנחתמים אך ורק בין מדינות ומונעים מאינטרסים כלכליים בלבד.

לבסוף, אירועי השבועות האחרונים במלחמה הדגישו לכל ישראלי את המשמעות של הסכם השלום עם ירדן. בעוד לרוב אספקטים אחרים של ההסכם מודגשים, משמעות חשובה שלו מבחינת ירדן היא ההתחייבות הישראלית לאספקה של מרבית מי הירמוך וכמות מסוימת של מים מנהר הירדן לממלכה. כמדינה שחסרה כמעט לחלוטין מקורות מים ויותר מ־51% מהמים שבה אובדים או נגנבים, כל טיפה היא משמעותית. מצב זה  מציב את ישראל בעמדת כוח מול ירדן, במיוחד עקב יתרונה הצבאי של ישראל, ששולל מירדן את האפשרות לנסות ולהגדיל בכוח את חלקה במי הנהרות.

המים במזרח התיכון הם משאב נדיר שמידלדל עם הזמן, ומדינות מסוימות נהנות מיתרונות מובהקים בחלוקת המים מאגני הנהרות המשותפים, כאשר לרוב אלו הן מדינות לא־ערביות – אתיופיה, טורקיה וישראל. אך למרות זאת, בידי מדינות ערב היכולות לשפר משמעותית את מצבן ולהגיע להסכמות גם ביניהן וגם עם המדינות "ההגמוניות" על ידי שימוש בדיפלומטיית המים ומאמץ לשפר את שיתוף הפעולה העל־מדינתי ואת ניהול משק המים האזורי לטובת פיתוח כלכלי ועתיד בר־קיימה לכלל תושבי האזור.