העובדה שהמצב הכלכלי בירדן אינו מזהיר בלשון המעטה איננה חדשה. אחוז האבטלה במדינה עמד בשנת 2021 על 25% לאחר שמשבר הקורונה וחוסר היציבות הפוליטית גרמו לו לזנק במעט יותר מ-10% לעומת השנה הקודמת. במסגרת המאבק הכלכלי היומיומי שחווים בעל כורחם אחוזים ניכרים מאזרחי המדינה, מתנהל לאחרונה דיון בתיקון חדש המוצע לחוק הביטחון הסוציאלי במדינה. במאמרו של מוחמד א-זעבי שפורסם במגזין חבר, דן הכותב בהרחבה בהיסטוריה של הביטוח הסוציאלי בירדן, בתיקונים השונים שנערכו בו לאורך השנים וכן בהשלכות הפוטנציאליות של התיקון החדש. כפי שיכול לצפות מי שמתבונן במגמות העולמיות בשנים האחרונות, גם בירדן המצב איננו שונה – הסולידריות החברתית מוחלפת באינדיבידואליזם הולך ומקצין, ומוסדות סוציאליים הולכים ומתרוקנים מתוכנם.
הדיון על התיקון לחוק הביטחון הסוציאלי בירדן חושף את העובדה כי לאורך שנים, הביטוח הלאומי במדינה מתנהל באופן כזה שמבטיח הטבות רבות למיעוט קטן בעוד הרוב יוצא נפסד. אותו רוב, שנפגע מהחוק הנוכחי, הוא באופן לא-מפתיע גם זה שחסר ייצוג בתקשורת, שבה נשמעים שוב ושוב קולותיהם של אלה הנהנים מהחוק והדורשים להמשיך לשמר את הזכויות הנוכחיות שלהם – שהן למעשה פריבילגיות. כדי להבין את הבעיות שהתיקון הנוכחי לחוק מבקש להתמודד עימן, הכותב סוקר את ההיסטוריה של חוק הביטחון הסוציאלי בירדן על תיקוניו השונים.
בשנים שמייד לאחר עצמאות ירדן, ביטוח סוציאלי לא ניצב בראש מעייניהן של הממשלות הראשונות. הללו סיפקו כיסוי ביטוחי לפקידי ממשל ולבכירים בצבא, ויתר הירדנים הוזנחו בהיבט זה. תוצאות ההזנחה הלכו והחמירו, עד שברבע האחרון של המאה ה-20 כבר לא ניתן היה להתעלם מהעובדה כי המדינה כבר איננה מסוגלת לספק תנאים בסיסיים למרבית אזרחיה. לאור זאת, חוקק חוק הביטחון הסוציאלי הראשון בשנת 1978. בשלב זה, הוא התבסס על תשלום של מעסיקים ושל העובדים עצמם, ללא כל מעורבות של המדינה.
בשנת 2001, לאור משבר כלכלי חריף, התבצע התיקון הראשון לחוק, ששוב פעל לרעתם של מרבית האזרחים. לפני כן, שאפה המדינה לצמצם את ה"עול" הכלכלי של הביטוח הסוציאלי, ולהשאירו רק כמעין קרן פנסיה לעובדי ציבור, לעובדי צבא ולמספר עובדים בכירים בשוק הפרטי, שמרוויחים משכורות גבוהות בכל מקרה. לשאר האזרחים סופקה קרן לביטוח לאומי שהבטיחה להם קצבת פנסיה שגובהה פחות משכר המינימום או מעט מעליו. התיקון של שנת 2001 קרא לביטול הריבוי של המערכות הפנסיוניות – אלה המיועדות לעובדי ציבור ואלה המיועדות לשאר האזרחים. במסגרתו העלו את קצבת הפנסיה ב-25% בתמורה לעלייה בחובת ההשתתפות של העובדים ושל המעסיקים (14% מהשכר החודשי של העובדים השכירים הוקצב לפנסיה, מתוכם 9% ניתנו מטעם המעסיק, ואילו 5.5% ניתנו על ידי העובד ונוכו ממשכורתו).
קשיים נוספים נבעו ממאפיינים הנוגעים לאופן התנהלותו של המוסד לביטוח לאומי בירדן. מדיניותו העיקרית של המוסד כבר מן ההתחלה הייתה לצרף עובדים לביטוח באופן הדרגתי, כך שגם השלב שבו יצטרכו להתחיל לשלם את הפנסיות למבוטחים יהיה הדרגתי. במצב זה, הבטחת הביטוח הפנסיוני למבוטחים מבוססת על כך שמצטרפים חדשים יצטרפו כל הזמן – ולא לחינם הדבר מזכיר הונאת פונזי. במקביל לכך, הונהגה מדיניות שלפיה עובדים יכולים לבחור "לפרוש" מהביטוח ולקבל מענק פיצויים חד-פעמי. לאחר קבלת מענק זה, התקשרותם עם חברת הביטוח מסתיימת, כלומר הם מפסיקים לשלם, מקבלים את הפיצוי החד-פעמי מייד, ואינם מקבלים קצבה פנסיונית חודשית לאחר פרישתם. מדיניות זו התבססה על כך שחלק מן המבוטחים, בשל נסיבות שונות, יזדקקו לסכומי כסף גדולים באופן מיידי, וכך – על אף שבטווח הזמן המיידי תצטרך חברת הביטוח לשלם להם סכומים אלה – בטווח הארוך הן יחסכו את תשלום הפנסיה לאותם מבוטחים שפרשו. סכום המענק החד-פעמי קטן בהרבה מהסכום שהמבוטח ומעסיקו הפרישו לביטוח לאורך השנים. כמו כן, מעורב בדבר היבט סוציולוגי משום שלרוב מי שמושך את הכסף בפיצויים חד-פעמים הן נשים או צעירים המהגרים לחו"ל.
מאפיין שלישי של מוסד הביטוח הירדני הוא אופן החישוב של קצבת הפנסיה. לאורך שנים, חושבה הקצבה על פי השכר שהשתכר העובד במהלך השנתיים האחרונות להעסקתו. הדבר היטיב עם אנשים שהועסקו במשרות שבהן לקראת סוף הקריירה מקבלים קידום או תגמול בעבור ותק, אך גם הרע עם רבים אחרים – למשל כאלה שעברו לעבוד בהיקף עבודה מצומצם יותר עם התקרבם לגיל הפנסיה. שלל המאפיינים הללו הובילו למצב שבו ישנם פערים גדולים מאוד בין מבוטחים שונים, פערים שאינם תלויים רק בסכומים שהמבוטח הפקיד בקרן. יותר ממחצית המבוטחים מקבלים פנסיה בסך 300 דינר לחודש או פחות, ואילו 9% זוכים לקצבה של למעלה מ-1,000 דינר (וחלקם להרבה יותר מכך).
בעיות בשיטת הביטוח התגלו כאשר הלך וגדל מספרם של היוצאים לפנסה מוקדמת. בשנת 2010, עלה מספרם של היוצאים לפנסיה מוקדמת ל-21 אלף במגזר הציבורי לעומת 17 אלף במגזר הפרטי. הדבר הוביל לכך שבערך עשור לאחר התיקון הראשון לחוק, בשנים 2010-2009, החלו להידרש שינויים נוספים. תומכי הניאו-ליברליזם שאפו להפחית את כמות הכסף שהביטוח משלם על ידי העלאת גיל הפרישה וביטול האופציה לפרישה מוקדמת. שוב, הדבר כמובן פוגע באנשים שמשתכרים פחות ושמצטרפים לקבוצה הולכת וגדלה של אנשים הבוחרים לקבל את התשלום החד-פעמי במקום לקבל פנסיה קבועה. הצעה זו לא עברה בפרלמנט, שהציע תחת זאת להעלות את הסכום שהעובדים והמעסיקים צריכים להפריש עבור הפנסיה (להכפילו כמעט פי שניים). ראוי לציין כי גם הצעה זו פוגעת בעיקר בבעלי השכר הנמוך יותר, שכן מעסיקים רבים בחרו לא לצרף את עובדיהם לביטוח לאחר שעלותו עבורם נהייתה גבוהה. לבסוף, ולאחר שהמוסד עדיין נשאר בגירעון גדול, הוצע בשנת 2019 להעלות את גיל הפרישה המוקדמת (אם כי לא לבטלו).
אז מהו, אם כן, התיקון החדש שמוצע לחוק הביטוח הסוציאלי בשנת 2022? התיקון החדש הופך את החוק לכמעט לא-סוציאלי: הוא מוריד משמעותית את מספר האנשים בעלי ההכנסה הנמוכה שיקבלו קצבת פנסיה ראויה
השתלשלות עניינים זו היא הרקע להצעת התיקון לחוק הנידונה בימים אלה. לפני שהכותב יפרוס את פרטי התיקון הנוכחי, הוא מביא מספר נקודות הקשורות למצב הכלכלי והחברתי בפתחה של שנת 2022. מבחינה כלכלית, ניכרת השפעה של הצעדים שהמדינה נקטה בעת משבר הקורונה. מצד אחד, הנזילות הפיננסית של מוסד הביטוח הלאומי הידלדלה בשל ריבוי הוצאות – קצבאות אבטלה רבות שניתנו למפוטרים רבים עקב המגפה – והגדילה את גירעון המוסד ל-44 מיליון דינר. במקביל לכך, הכנסותיו הצטמצמו משום שפיטורי העובדים הפחיתו את הסכום שמעסיקים משלמים לביטוח עבור עובדיהם. מאידך גיסא, המשבר הביא עובדים רבים להיקלע למצב שבו הם נזקקים לכסף באופן מיידי, כלומר הם משתמשים באפשרות לקבל מענק חד-פעמי: בשנת 2021 600 אלף איש ביקשו את המענק, לעומת פחות מעשרת אלפים לפני המגפה. צעד זה הוא כאמור כלכלי עבור חברת הביטוח, וראוי לציין גם כאן כי 31% ממקבלי המענק החד-פעמי בשנת 2021 היו נשים, ו-21% עובדים זרים.
גרפים שמתארים את ההכנסות ואת ההוצאות של מוסד הביטוח לאורך השנים מעידים כי הכנסותיו עולות באופן מתמיד בשיעור גבוה מההוצאות. לדוגמה, בשנת 2021 עמדו הכנסות המוסד על כמעט שני מיליארד דינר, ואילו ההוצאות עמדו רק על כמיליארד וחצי דינר. היבט נוסף של התופעה הוא התערבות המדינה במהלך המגפה – הממשלה נקטה מדיניות של לקיחת הלוואות מכל מקום שהתאפשר לה, ומוסד הביטוח היה אחד ה"קורבנות" המרכזיים של מהלך זה. נוסף על כך, אחוז אגרות החוב הממשלתיות מתוך כלל ההשקעות של המוסד עומד על יותר מ-56%, ועולה בהתמדה. לכאורה, הדבר אמור להוות השקעה בטוחה יותר עבור המוסד לעומת מניות שרבות מהן התמוטטו בזמן המגפה, אלא שהריביות הגבוהות הופכות את העניין לפחות כדאי.
אז מהו, אם כן, התיקון החדש שמוצע לחוק הביטוח הסוציאלי בשנת 2022? התיקון החדש הופך את החוק לכמעט לא-סוציאלי: הוא מוריד משמעותית את מספר האנשים בעלי ההכנסה הנמוכה שיקבלו קצבת פנסיה ראויה. הדבר משקף את המגמה העולמית של הליכה לכיוון האינדיבידואליסטי ושל הפחתה בחשיבותה של האחריות החברתית לא רק ברמה הרעיונית אלא גם בהתערבות ובהכוונה בפועל מצד גופים בין-לאומיים כגון הבנק הבין-לאומי וקרן המטבע הבין-לאומית. גופים אלה מכווינים את מוסד הביטוח לקיים את המצב הפיננסי שלו באופן מאוזן, אבל אינם מעודדים אותו לשמור על קיימות התפקיד הסוציאלי שלו – שאליו הוא נועד מלכתחילה. דוגמה לכך ניתן למצוא בדוח של הבנק הבין-לאומי שבו נאמר כי אחת המטרות הביצועיות של המוסד לביטוח סוציאלי בירדן היא לפעול להעלאת גיל הפנסיה ולהפחית את מספר הזכאים לה כדי להתמודד עם הקשיים הכלכליים שבהם הם שרויים. לא נאמר מילה על כך שמטרתו של המוסד היא להבטיח הכנסה ראויה לכלל האזרחים בגיל הפנסיה.
באופן מפורט יותר, החוק החדש מציע שני סוגים של תיקונים: כאלה הקשורים למצב הכלכלי של מוסד הביטוח הלאומי עצמו וכאלה הקשורים לפערים בין מבוטחים (ובפועל הם מגדילים אותם). באשר למצב הכלכלי של המוסד, החוק החדש מעלה את גיל הפרישה ומבטל את אופציית הפרישה המוקדמת לפחות עבור חלק מן האנשים. מדובר בצעד שיפעיל לחץ על העוזבים את העבודה לפני גיל הפרישה המוקדמת החדש לקבל את מענק הפיצויים החד-פעמי – מה שטוב למוסד אבל גרוע עבור האנשים. העלאת גיל הפרישה היא בעייתית במיוחד בשל שיעורי האבטלה הגבוהים בירדן. אף מדינה אחרת בעולם שמנהיגה ביטוח סוציאלי לא נקטה צעד כזה, אלא אם כן התקיימו בה במקביל ארבעה תנאים: הימצאות אחוז גבוה של זקנים באוכלוסייה, הביטוח מקיף את כלל האזרחים, שיעור האבטלה מינימלי וישנה קצבת אבטלה. אף אחד מהתנאים הללו אינו מתקיים בירדן, מדינה שאוכלוסייתה צעירה וששיעור האבטלה בה עומד על 25% לאחר מגפת הקורונה.
באשר לפערים בין מבוטחים, התיקון החדש מצליח להפחית אותם במידת מה. עם זאת, לדידו של כותב המאמר, לא מדובר בשינוי משמעותי. גרוע מכך, העובדה כי המוסד לביטוח לאומי מסוגל לנפנף בעובדה שהוא מספק כעת יותר כסף ליותר אנשים, מאפשרת לו להצטייר כגוף חיובי וצודק יותר, ולטשטש את הבעיות האחרות שנגרמות. כמו כן, בשל החיסכון של המוסד בתחומים האחרים שצוינו, הגדלת הפנסיות לאלה המקבלים אותן אין בה משום פגיעה משמעותית בו. מנגד, היבט חיובי נוסף שכן מתקיים עם התיקון החדש הוא שינוי השיטה של קביעת הביטוח לשיטה שבה הפנסיה נקבעת על פי ממוצע של כלל שנות העבודה שבהן העובד היה מבוטח ולא רק של השנתיים האחרונות, מה שמבטיח חלוקה צודקת יותר של הפנסיה.
